2.1. Управление и управленческая информация

Информация является основой управления. В системе управления все структуры и должностные лица связаны между собой потоками информации, образуя единую коммуникационную сеть. В этой сети каждый орган управления представляет собой узел, в котором пересекаются потоки информации от многих источников различающиеся по содержанию, интенсивности, достоверности, временному режиму.

В основе деятельности любого органа управления, будь то министерство, ведомство или небольшая контора, лежит процесс получения, обработки информации, принятия решения, доведения его до сведения исполнителей, организации исполнения, контроля и подведения итогов. Таким образом, информация, зафиксированная на материальном носителе, является основным средством деятельности органов управления и в то же время ее главным продуктом, выступая способом реализации связей между управляющей и управляемой системами. От оперативности, устойчивости и оптимальности информационных потоков, питающих управленческий организм подобно кровеносной системе, во многом зависят каче­ство управления, эффективность всех его звеньев.

Усложнение и усиление взаимосвязанности проблем, стоящих сегодня перед органами всех ветвей власти, ставят задачу повышения эффективности деятельности организации на всех ее уровнях в прямую зависимость от состояния информационного поля, информационного обеспечения управления. Дефицит объективной информации может привести к ошибочным решениям; особенно велика социальная опасность принятых в таких условиях долговременных решений. Запаздывание или неполнота информации могут стать причиной неверных или несвоевременных решений, которые могут вызвать даже социальные потрясения. Наоборот, излишняя информация порождает нерациональные перегрузки аппарата управления, приводя к увеличению трудовых и временных затрат, провоцируя усложнение структур, разрастание штатов, бюрократизацию процесса управления. Недостаточно обоснованные решения вызывают недоверие населения к властным структурам и власти в целом.

2.2. Управленческий документ. Основные понятия

Документирование — запись информации на различных носителях по установленным правилам.

Документ — зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Организационно-распорядительный документ — вид официального письменного документа, в котором фиксируется решение административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности государственных органов власти, учреждений, организаций, их подразделений и должностных лиц.

Руководители предприятий несут персональную ответственность за состав, сохранность и правильное оформление документов. Беспорядок в их хранении может обернуться риском потери ценной информации, и, как следствие, негативно отразиться на деятельно­сти предприятия. Ошибки при ведении кадровой документации, фиксирующей трудовые отношения работника с предприятием и подтверждающей его зарплату или стаж, не просто выражают неуважение к сотруднику, но и являются нарушением требований Трудового кодекса Российской Федерации.

Функции документа подразделяются на общие и специфиче­ские. К общим функциям относятся:

• информационная (цель любого документа — сохранить зафиксированную информацию во времени и пространстве);

• социальная (всякий документ является выражением той или иной социальной потребности);

• коммуникативная (документ всегда выступает средством коммуникации между управляющей и управляемой системами, между государственными организациями, должностными лицами);

• культурная (документ является средством закрепления и передачи культурных традиций).

 Юридическая сила документа

Документы являются важнейшим носителем информации во многих областях деятельности человека, прежде всего в производ­ственной. Они используются при анализе хозяйственной деятельно­сти предприятия, давая возможность сделать объективные выводы о результатах работы, при планировании и финансировании работ. Документы имеют важное значение в обеспечении собственности, при возникновении споров или предъявлении претензий и исков.

Одними из основных требований, предъявляемых к документам, являются соответствие их правовым нормам, возможность использовать их как решающее доказательство достоверности каких-либо фактов. Свойство документа быть подлинным доказательством фактов, действий, событий называют юридической силой. Юридическая сила — это свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления.

Чтобы документ имел юридическую силу, в нем должно быть указано наименование организации или должностного лица — автора документа. Текст документа должен не противоречить нормативно-правовым актам России (например, Трудовому кодексу РФ) и содержать достоверную информацию.

Не менее важными являются требования к установленному порядку оформления документов. Отсутствие или неправильное оформление реквизитов может привести к тому, что документ не будет иметь юридической значимости. Так, например, отсутствие подписи или даты делают его недействительным. Вместе с тем если в письме не будет заголовка или не будет указан исполнитель, это вызовет трудности в работе с письмом, но не повлияет на его юридическую силу.

К юридически значимым относятся следующие реквизиты:

— наименование организации;

— подпись;

— дата составления документа;

— печать;

— гриф утверждения документа;

— регистрационный номер документа.

Особенности различных сфер управленческой деятельности обусловили наличие ряда специфических функций документа:

1) управленческой функцией наделены управленческие документы (плановые, отчетные, организационно-распорядительные), создаваемые специально для реализации целей управления;

2) правовой функцией наделены законодательные и правовые нормативные документы, фиксирующие правовые нормы и право­отношения в обществе, или документы, которые временно выполняют эту функцию (например, любой документ, выступающий в каче­стве судебного доказательства);

3) научно-историческую функцию выполняют документы, реализовавшие свои основные функции и поступившие в архив. В общем массиве документации такие документы составляют около 12—14 %.

Документирование управленческой деятельности охватывает все процессы, относящиеся к записи (фиксации) на различных носителях и оформлению по установленным правилам информации, необходимой для осуществления управленческих действий. Документирование осуществляется на естественном языке (рукописные, машинописные документы, в том числе телеграммы, телефонограммы), а также на искусственных языках с использованием таких носителей, как магнитные ленты, дискеты, диски и др.).

Состав управленческих документов определяется компетенцией и функциями организации, порядком решения вопросов, объемом и характером взаимосвязей с другими организациями и закрепляется в табеле документов. Единство правил документирования управленческих действий на всех уровнях управления обеспечивается применением Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ) и унифицированных систем документации (УСД).

Унифицированные системы документации — это комплексы взаимоувязанных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. УСД предназначены для использования как с помощью средств вычислительной техники, так и при традиционных методах обработки информации.

Управленческие документы по наименованию, форме и составу реквизитов должны соответствовать УСД, требованиям ГСДОУ, положениям об организации (уставам), другим нормативным документам, содержащим правила документирования.

2.3. Классификация документов

Все многообразие документов, обслуживающих сферу управления, можно классифицировать по различным основаниям.

По способу документирования различают документы:

— рукописные письменные (текстовые);

— изобразительные (фиксирующие информацию посредством изображения объекта);

— графические (выполненные графическим способом);

— фотодокументы;

— фонодокументы (звуковые, зафиксированные на магнитной ленте);

— кинодокументы (зафиксированные с помощью кино- и видео­техники);

— документы, созданные с помощью компьютерной техники.

В зависимости от источника поступления различают документы:

1) входящие (поступившие в организацию);

2) исходящие (отправляемые из организации);

3) внутренние (создаваемые в данной организации и используемые во внутренних связях).

В свою очередь входящие документы включают:

— правительственные (поступающие от Президента Россий­ской Федерации, Правительства РФ, депутатов Федерального собрания и т. д.);

— ведомственные (поступающие из министерств и ведомств Российской Федерации, региональных управлений министерств и ведомств);

— обращения граждан (поступающие от граждан, трудовых коллективов).

Исходящие документы могут представлять собой ответы на входящие документы или инициативные документы (письма, циркулярные письма, телеграммы, справки).

К внутренним относятся организационно-распорядительные документы (приказы, распоряжения), переписка между управлениями, структурными подразделениями, информационно-аналитические, служебные записки и т. д.

По критерию гласности документы делятся на секретные, для служебного пользования и несекретные (простые).

Секретные документы снабжаются особой пометкой и грифом секретности. Использование таких документов и работа с ними осуществляются по особой технологии и требуют специального разрешения. Документы для служебного пользования, содержащие несекретные сведения, могут использоваться работниками данного учреждения. Такие документы помечаются грифом «Для служебного пользования».

По характеру изложения содержания документы могут быть индивидуальными, трафаретными и типовыми.

В индивидуальных документах (например, докладных записках) содержание излагается в свободной форме; в трафаретных структура изложения запрограммирована, в них используются заранее подготовленные стандартные фразы и отдельные части текста. Типовые документы составляются на основе образца (например, командировочные удостоверения, справки и др.). Такие документы, как правило, бывают напечатаны на бланке, содержащем постоянную информацию, а переменная вписывается от руки.

По срокам хранения бывают документы постоянного, долговременного (свыше 10 лет) и временного (до 10 лет) хранения. Сроки хранения документов утверждены перечнем, составленным Росархивом.

В зависимости от уровня юридической регламентации можно выделить:

— стандартные формы, утверждаемые Госстандартом РФ;

— межотраслевые формы, утверждаемые Центральным статистическим управлением РФ и другими функциональными органами;

— формы документов, не закрепленные юридическими нормами.

В зависимости от языка, на котором производится запись информации, документы делятся на следующие виды:

1) неформализованные (с традиционным литературным текстом);

2) полуформализованные (с трафаретным текстом, анкеты);

3) формализованные (матричные документы типа перфокарт, перфолент, магнитных лент, дискет).

По содержанию различают документы личного происхождения и официальные. Первые включают личную переписку, воспоминания личного характера, дневники; создаются за пределами служебной деятельности человека. Официальные документы создаются юридическими или физическими лицами с обязательным оформлением и удостоверением в установленном порядке.

По стадиям создания документы делятся на подлинники, оригиналы, копии и дубликаты. Подлинником считается документ в окончательной редакции, оформленный и подписанный в соответствии с требованиями стандарта. Оригинал — синоним подлинника. Составленные в нескольких экземплярах оригиналы называются умноженными. Все экземпляры оригинала (например договора) обладают одинаковой юридической силой. Копии могут воспроизводить часть текста документа (выписки) или весь документ (например, второй экземпляр машинописного текста — так называемый отпуск,— подшиваемый в дело отправителя).

Копии документов по способу получения бывают факсимильными и свободными. Факсимильная копия (например, фото- или ксе-рокопия) воспроизводит все детали подлинника (реквизиты, их расположение, шрифты, подписи, отметки и т. д.). Свободная копия изготавливается на пишущем устройстве и воспроизводит подлинник в виде второго экземпляра без графического соответствия подлиннику. Дубликат — это копия официального документа, имеющая юридическую силу и сопровождаемая отметкой «Дубликат».

На копии документа делается пометка «Копия». Юридическую силу имеет лишь та копия документа, которая заверена компетентным должностным лицом, сопровождается подписью с указанием должности заверившего лица, датой заверения и печатью.

В зависимости от обслуживаемой сферы деятельности официальные документы подразделяются на управленческие, научные, технические, технологические, производственные и др.

Ядром документации любой организации и объектом ее делопроизводства выступает управленческая документация.

2.4. Унификация и стандартизация управленческих документов

Унификация документов заключается в установлении едино­образия состава и форм управленческих документов, фиксирующих осуществление однотипных управленческих функций. Стандартизация документов — это форма юридического закрепления проведенной унификации и уровня ее обязательности. Установлены следующие категории стандартов: государственные стандарты (ГОСТ), отраслевые стандарты (ОСТ), республиканские стандарты (РСТ). Унификация документов проводится с целью сокращения количе­ства применяемых документов, типизации их форм, повышения качества и снижения трудоемкости их обработки, достижения информационной совместимости различных систем документации по одноименным и смежным функциям управления, более эффективного использования вычислительной техники.

Работа по унификации включает:

— разработку унифицированной системы документоведения, которая осуществляется министерствами и ведомствами, ответ­ственными за соответствующие системы документации;

— внедрение межотраслевых (межведомственных) УСД в рамках республиканских и отраслевых УСД;

— ведение УСД и Отраслевого классификатора технико-экономической документации (ОКТЭД) с целью поддержания достоверности информации и ее дальнейшего развития;

— разработку комплексов отраслевых унифицированных форм документов, отражающих специфику отрасли, не вошедших в УСД, а также их государственную регистрацию;

— разработку ОКТЭД, отражающих специфику отрасли.

Организационное и методическое руководство унификацией стандартизации документов, координацию соответствующих работ и контроль за ними осуществляет головная организация по координации внедрения и ведения УСД и ОКТЭД в республике. На отраслевом уровне эту работу проводит головная организация по внедрению и ведению УСД и ОКТЭД в отрасли.

Система документации на государственной службе и в организации

Совокупность различных видов и разновидностей документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единым требованиям к оформлению, составляет систему документации.

В управленческой деятельности и делопроизводстве органов управления используются различные системы документации:

— организационно-распорядительная;

— плановая;

— отчетная;

— финансовая;

— документация по материально-техническому обеспечению;

— договорная;

— документация по документационному и информационному обеспечению деятельности организации и т. д.

Документы, составляющие ту или иную систему документации, в комплексе обеспечивают документирование определенной управленческой функции или вида деятельности.

Важнейшее место в делопроизводстве и управленческой дея­тельности властных структур занимает система организационно-распорядительной документации. Она включает пять основных групп документов:

1) организационная документация (положения, уставы, ин­струкции, правила, определяющие статус учреждения, организации, их структурные звенья и порядок работы);

2) распорядительная документация (постановления, распоряжения, приказы по основной деятельности, указания, характеризующие деятельность учреждения);

3) справочно-информационная документация (письма, телеграммы, докладные записки, сводки, запросы, справки и т. д.);

4) документация по личному составу (приказы по личному составу, личные дела и карточки, приказы об изменениях в штатном расписании, характеристики, удостоверения и т. д.);

5) документация по предложениям, заявлениям и жалобам граждан и коллективов.

Организационно-распорядительные документы фиксируют решения по административным и организационным вопросам, вопросам управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятий, организаций и их объединений.

2.5. Нормативно-методическое регулирование делопроизводства

Общее методическое руководство постановкой делопроизводства в Российской Федерации осуществляют архивные органы, так как наиболее ценные документы после использования их в оперативной работе передаются на постоянное хранение в государственные архивы.

В настоящее время регламентация документирования — технология организации документационного обеспечения управления —ведется по трем направлениям:

1) законодательное регулирование;

2) стандартизация;

3) разработка нормативных и нормативно-методических документов.

Основой гражданского законодательства в стране является Гражданский кодекс РФ. Регулируя гражданские правоотношения, он устанавливает виды и разновидности документов, создаваемых с целью фиксации актов гражданских взаимоотношений, регистрации фактов их возникновения или прекращения и др.

Наряду с Гражданским кодексом РФ отдельные стороны работы с информацией и документацией регулируются специальными федеральными законами.

Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации» устанавливает правовые стандарты, обязательные для всех государ­ственных органов управления, предприятий и предпринимателей, общественных объединений, и определяет меры защиты интересов потребителей и государства.

Базовым в информационном законодательстве является закон РФ от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», который содержит определения ключевых понятий в области создания документов.

Термины «документированная информация» и «документ» в законе рассматриваются как синонимы. Документированная информация (документ) определяется как зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Закон говорит, что информационные ресурсы являются объектами отношений физических, юридических лиц, государства и защищаются наряду с другими ресурсами. Законом устанавливается также правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов, в частности: порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и массивы документов, на документы и массивы документов в информационных системах; категории информации по уровню доступа к ней; порядок правовой защиты информации.

Развитие отдельных положений этого закона нашло отражение в указах Президента РФ «Об основах государственной политики в сфере информатизации» от 20 января 1994 г., «Об улучшении информационного обеспечения населения РФ» от 12 января 1996 г.

Использование государственного языка в официальных документах регламентирует Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов РФ».

Нормативными актами РФ и субъектов РФ утверждены требования к отдельным видам документов, многие формы управленческих документов, правила использования бланков и оформления отдель­ных реквизитов документов.

Порядок изготовления и применения печатей и штампов, их формы, размеры и реквизиты устанавливаются нормативными актами различного уровня, например, Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ».

Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» установлены степени секретности сведений, составляющих государственною тайну, определен порядок проставления на документах грифа секретности. Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 утвержден перечень сведений конфиден­циального характера.

Законом РФ от 10 января 2002 г. «Об электронной цифровой подписи» создана правовая основа для использования электронных документов и электронных цифровых подписей в различных сферах деятельности. Целью этого закона является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной соб­ственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

Важную часть нормативной базы подготовки и оформления документов составляют нормативные правовые акты межведомственного и ведомственного характера, издаваемые министерствами, государственными комитетами, федеральными комиссиями и другими федеральными органами исполнительной власти: Росархивом, Минфином России, Минтруда России, Минюстом России и др.

Государственные стандарты на документы

К нормативным документам по стандартизации, действующим на территории нашей страны, относятся:

— государственные стандарты Российской Федерации (ГОСТы); применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты предприятий; правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

— стандарты отраслей, научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.

Все государственные стандарты, действующие на территории нашей страны, объединены в единую Государственную систему стандартизации — иерархически организованную систему классификации и кодирования государственных стандартов.

Самостоятельный комплекс составляют стандарты на унифицированные системы документации и Единую систему классификации и кодирования технико-экономической информации:

— ГОСТ 6.01-87. Единая система классификации и кодирования технико-экономической информации;

— ГОСТ 6.10.3-83. Унифицированные системы документации. Запись информации унифицированных документов в коммуникативном формате;

— ГОСТ 6.10.4-84. Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения;

— ГОСТ 6.10.5-87. Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца;

— ГОСТ Р 6.30-2003. Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов;

— ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

— ГОСТ 51511-2001. Изготовление печатей с воспроизведением Государственного герба РФ.

Государственная система документационного обеспечения управления

Наиболее полным межотраслевым документом по организации документационного обеспечения управления является изданная в 1990 г. Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

ГСДОУ — это совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях.

Основная цель ГСДОУ — упорядочение документооборота организации, сокращение количества и повышение качества документов, создание наиболее благоприятных условий для примене-ния технических средств и современных технологий сбора, обработки, анализа информации, совершенствование работы аппарата управления.

ГСДОУ охватывает все системы документации органов государственного управления, суда, прокуратуры, арбитража, учреждений, организаций и предприятий, включая документы, создаваемые средствами вычислительной техники.

Основные положения ГСДОУ отражают вопросы документирования управленческой деятельности, организации работы с документами, механизации и автоматизации этой работы, организации службы документационного обеспечения управления.

Положения ГСДОУ внедряются в практику документационного обеспечения путем разработки и издания стандартов, инструкций по делопроизводству, методик, правил, рекомендаций по различным аспектам делопроизводства, проведения унификации состава и формы управленческих документов и др. Положения ГСДОУ получили развитие в «Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти», утвержденной приказом Рос­архива № 68 от 27 ноября 2000 г. и зарегистрированной в Минюсте РФ под № 250826 декабря 2000 г.

В настоящее время сотрудниками Всероссийского института документоведения и архивного дела вносятся предложения в ГСДОУ по организации работы с электронными документами.

Контрольные вопросы и задания

1. Какова роль информации в управлении организацией?

2. Каково значение документа для предприятия?

3. Что такое юридическая сила документа, юридически значимые реквизиты?

4. Перечислите функции документа.

5. Что такое унифицированные системы документации?

6. Каковы признаки классификации документов?

7. Каковы задачи унификации документов?

8. Что такое система документации?

9. Какие группы документов включает в себя система организационно-распорядительной документации?

10. Кто осуществляет методическое руководство постановкой делопроизводства в России?

11. Какой государственный стандарт определяет правила оформ­ления организационно-распорядительной документации?

12. В каком нормативном документе определена правовая основа использования электронных документов и электронных цифровых подписей?

13. Определите основную цель ГСДОУ.