Вопросы:

1.      Предмет и задачи курса «Региональная экономика». Территориальное развитие и региональная экономика

2.      Государственное регулирование территориального развития. Региональная экономическая политика государства

Предмет, цели и задачи курса «Региональная экономика», ее связь с другими дисциплинами.

Вклад отечественных и зарубежных ученых в разработку теории региональной экономики.

Территориальное развитие и региональная экономика. Государственное регулирование территориального развития; необходимость, цели и механизмы.

Регион как субъект и объект региональной экономической политики Российской Федерации.

Правительственные программы региональной экономической политики 90-х годов: содержание и результативность.

1. Предмет и задачи курса «Региональная экономика». Территориальное развитие и региональная экономика

Доминантой современного развития нашей страны, наряду с переходом к рыночному хозяйствованию, является утверждение нового порядка отношений между федеральным центром и регионами, заметное расширение прав н ответственности территорий в решении собственных социально-экономических и других проблем.

Каждый гражданин России все в большей мере ощущает себя как «Homo regionalius», испытывает как в быту, так и в профессиональной деятельности свою зависимость от условий территориального развития, от того, в каком регионе он живет и работает.

Значительно изменились задачи и функции работников региональных органов власти. Прежняя ориентация на скрупулезное выполнение установок вышестоящих инстанций, Центра не является гарантией успеха дела, которому служат управленцы. Для принятия эффективных управленческих решений необходимо основательное знание:

a)                          местных проблем,

b)                          отечественного и зарубежного опыта управления региональными социально-экономическими процессами,

c)                          научных достижений в области регионального анализа и управления

С учетом этого во многих вузах страны, прежде всего, в региональных филиалах академии госслужбы, в соответствии с государственным образовательным стандартом вводится курс «Региональная экономика». К сожалению, по курсу отсутствуют не только учебно-методические пособия, но и типовая программа. Предлагаемый нами вариант структуры курса был утвержден в Северо-западной Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Ряд исследователей считают региональную экономику разделом экономической географии или аналогом отраслевых экономик (экономики сельского хозяйства, экономики промышленности). Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой региональная экономика является ветвью общей экономической теории, относящейся к разделу «Мезоэкономика», то есть рассматриваем региональную экономику как часть крупную подсистему национальной экономики (Макроэкономики).

Курс методологически опирается на основы экономической теории и органически связан с конкретными экономическими дисциплинами, такими как экономическая география, менеджмент, маркетинг, финансы и кредит, экономика отраслей, статистика и др.

Целью темы является изучение системы экономических условий территориального развития. Позднее мы укажем на нетождественность территориального развития и роста экономического потенциала регионов. Однако, в большинстве случаев, благоприятное региональное развитие опирается на растущую экономику регионов.

Задачами темы являются:

·        выявление экономических условий становления федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации;

·        анализ региональной экономической политики России 90-х годов;

·        рассмотрение условий становления региональной собственности и региональные аспекты приватизации государственной собственности;

·        анализ финансовых проблем регионального развития: вопросов становления бюджетного и налогового федерализма, формирования местных бюджетов;

·        исследование форм и методов регулирования региональной экономики в условиях становления рыночного хозяйствования и регионального самоуправления.

За рубежом известны работы таких специалистов в области региональной экономики как Вигман Ф., Изард У., Перлофф Г., Ричардсон X. и др., ряд этих работ переведены на русский язык. На наш взгляд, непосредственное использование разработок зарубежных исследователей для выработки рекомендаций по региональной экономике затруднено: все они ориентированы на условия развитого рыночного хозяйства, "привязаны" к специфике национальных государственных отношений, построены на основе сложившейся системы региональной статической отчетности.

Представляется проблематичной целесообразность простого копирования зарубежного опыта в российской региональной экономике.

Рассмотрение региональных экономических проблем требует уточнения понятия "регион". В советской экономической науке понятие «регион» было введено академиком Н. Некрасовым. Существует много точек зрения на это понятие. По-латыни "regio" - страна, область. В этом смысле чаще всего "регион" отождествляют с некоторой абстрактной территорией, частью территориального пространства страны, не выделяя каких-либо факторов, кроме пространственного.

В некоторых случаях под регионами подразумевают крупные экономические районы, то есть группу соседних административно- и национально-территориальных образований, таких как Урал, Западная Сибирь, Дальний Восток, Север и т.п. В других - субъекты федерации: края, области, автономии. В третьих - районы, города, городские районы в крупных городах, села и т.д.

В монографии классика американской региональной экономики У.Изарда "Методы регионального анализа" регион характеризуется как открытая экономическая единица в пределах данного государства. Социальное управление. Словарь. /Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. - М., Изд-во МГУ, 1994. - С. 134:

«В настоящее время понятие «регион» широко трактуется в научных исследования и повседневной практике. В узком смысле под регионом понимается относительно самостоятельная часть, подсистема единого народнохозяйственного комплекса страны, выделившаяся в процессе территориального разделения труда.»

Федоров Ю.И. Ассамблея европейских регионов. // Регионология. - 1995, № 1.-С. 43:

«В соответствии со ст.3 Устава Ассамблеи Европейских регионов термин «регион» относится к уровню правительства, следующего сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного Регионального Совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учрежденным на региональном уровне местными властями на следующем за ними более высоком уровне.»

Обоснованной представляется точка зрения, выраженная в коллективном труде "Системное регулирование территориального развития: экономико-правовой аспект". По мнению авторов монографии,

регион есть часть экономического, социального, природно-ресурсного, экологического, культурно-исторического, собственно пространственного потенциала государства в границах властно установленных административно - территориальных единиц, имеющих управленческие структуры, призванные обеспечить интересы регионального развития.

Подобный подход к определению понятия "регион" используется и в работах ведущих специалистов по региональным социально-экономическим проблемам.

Опираясь на этот методологический подход, мы будем рассматривать в составе регионов следующие уровни территориальных образований:

1)      регионы областного уровня (субъекты федерации), т.е. республики, края, области, города федерального значения;

2)      сельские районы, города, городские районы в крупных городах, сельские поселения и объединения последних, то есть то, что принято называть «муниципальные образования».

Именно им в наибольшей мере присуща целостность, нарастающее единство экономических, социальных, демографических и иных процессов. Эти регионы наделены определенным юридическим статусом, они обладают определенными правомочиями в сфере власти и управления, имеют органы власти и управления.

Выделенные уровни региональных образований существенно отличаются по пространственным масштабам, степени замкнутости воспроизводственных экономических, социальных, демографических и экологических процессов. Однако, преобразования территориальных социально-экономических отношений, происходящие сегодня в России, имеют в значительной степени схожие черты и проявления на указанных уровнях региональной структуры государства.

Понятие «региональная экономика» в управленческой практике чаще всего используется в значении «хозяйство региона», то есть совокупность региональных экономических и финансовых ресурсов и хозяйственных организаций.

Региональная экономика как наука имеет несколько иное определение.

Основоположник отечественной регионологии Некрасов Н.Н. считал, что региональная экономика изучает совокупное? фонетических и социальных факторов в каждом регионе страны, а главной задачей региональной экономики как научной дисциплины является исследование вопросов рационального размещения производительных сил. В рамках централизованно планируемой экономики это был целесообразный и эффективный подход.

Однако развитие региональной экономики как науки, исследующей проблемы территориального развития в условиях перехода к рыночному хозяйствованию, заставляет взглянуть на предмет региональной экономики под иным углом зрения.

При использовании классификации «цель - средства» совершенно очевидно, что целью является региональное развитие, а средством, одним из важнейших условий ее реализации, является региональная экономика.

Развитие региональной экономики, рост экономического потенциала не может быть самоцелью, ибо экономический рост сам по себе может быть и причиной деградации территорий.

Для формулирования предмета и задач региональной экономики как науки прежде всего определим, в чем состоит действительный смысл регионального развития.

Территориальное развитие должно быть ориентировано на позитивную динамику уровня и качества жизни населения, достигаемую на основе устойчивого и сбалансированного воспроизводства социального, хозяйственного, ресурсного и экономического потенциалов регионов.

В условиях, когда регионы страны гораздо в большей степени озабочены физиологическим выживанием, а государство по отношению к регионам осуществляет режим «поддержки», которая в крайне малой степени способствует выходу их из бедственного положения, подлинный смысл развития территорий отодвинут на задний план.

Но только таким образом трактуемая цель регионального развития, ориентация на обозначенную выше взаимосвязанную систему характеристик может являться нормой и смыслом регионального бытия. Любое отклонение от указанных характеристик будет означать деградацию, депрессию и т.п.

Устойчивость - важнейший признак регионального развития -предполагает длительность сохранения условий воспроизводства потенциала территорий в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерное изъятие природных ресурсов (даже обещающее мощное одноразовое обогащение территории) никак не укладывается в концепцию регионального развития.

Сбалансированность - соблюдение для каждого региона пропорции вышеуказанных составляющих его потенциала, обеспечивающей устойчивость и социальную ориентацию системы. В современных условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природоресурсная, а во многих регионах и социальная составляющая потенциала территориального развития. Так, возросшая социальная нагрузка на территорию Псковской области вследствие изменения геополитической ситуации требует дополнительных финансовых ресурсов для обеспечения устойчивого социально ориентированного развития.

Социальная ориентация - обеспечение необходимого уровня и качества жизни населения региона, которые характеризуются реальным уровнем потребления социальных благ, параметрами физического и духовного здоровья, образования и т.п. Социальная доминанта является приоритетной, но она также должна быть устойчиво сбалансирована с ресурсами территории. Временное благополучие может быть обеспечено и за счет строительства атомного полигона, и за счет захоронения радиоактивных отходов, и за счет развития теневой экономики.

Таким образом, территориальное развитие в современном осмыслении не может отождествляться с рациональным размещением производительных сил. Эффективное с народнохозяйственной точки зрения размещение производства, обеспечивающее рост экономического потенциала территории без учета требований территориального развития часто сопровождается деградацией всей системы ресурсов территории, доводит регионы до бедственного положения. Такова сегодня ситуация в районах индустриального Крайнего Севера, в центрах оборонной, металлургической, горнодобывающей и химической промышленности.

Таким образом, мы можем сформулировать следующее определение педмета региональной экономики.

Региональная экономика - это наука, занимающаяся исследованием экономических условий обеспечения территориального развития.

Региональная экономика изучает явления и процессы, связанные с нормированием, использованием и развитием ограниченного хозяйственного и финансового потенциала территорий в целях обеспечения стойчивого, сбалансированного, социально ориентированного развития регионов.

Региональная экономика является наукой, которая позволяет срабатывать эффективные рекомендации по управлению экономикой региона.

2. Государственное регулирование территориального развития. Региональная экономическая политика государства

Отечественные и зарубежные исследования регионалистов показывают, что обеспечение территориального развития требует активного государственного регулирования. Причем, чем больше масштабы государства, тем более разнородны его регионы по экономическим, экологическим, социальным, политическим параметрам. Устойчивость, сбалансированность и социальный прогресс, в конечном счете, целостность государства нереальны при наличии глубоких региональных диспропорций, при соседстве относительно процветающих и безнадежно депрессивных регионов. Поэтому региональная политика государства - это прежде всего средство сглаживания территориальных диспропорций, приводящих к территориальной дезинтеграции страны.

Территориальные различия естественны, более того, они являются необходимым условием экономического и социального развития. Формируя условия межрегиональной конкуренции, территориальные различия способствуют повышению эффективности размещения производства, оптимизируют структуру расселения и рынков труда.

Однако, стихийное саморазвитие зачастую приводит к территориальным различиям, которые приходится признавать аномальными, нежелательными. Они обусловливают массовую миграцию, политические выступления, порождают сепаратистские устремления.

Аномально высокая территориальная дифференциация - характерная черта современной российской действительности. Так, в 1995-1996 годах существовали следующие различия между отдельными субъектами Федерации:

·        продолжительность жизни различалась на 17 лет у мужчин и на 12 лет у женщин;

·        доля пенсионеров в населении различалась в 3,5 раза,

·        среднемесячные доходы населения различались в 14,

·        средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 1 1,5,

·        стоимость набора девятнадцати основных продуктов питания - в 4,2 раза,

·        отношение этой стоимости к средней заработной плате - в 7,3 раза,

·        разница между покупательной способностью населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в 1996 году была шестикратной и продолжает расти,

·        более чем в 10 раз различаются показатели официально зарегистрированной безработицы;

·        в «разы» отличаются субъекты Федерации по насыщенности дорогами, развитию систем связи, энерго-, топливо-, и водоснабжению,

·        то же относится и к социальной инфраструктуре, к потреблению населением социальных услуг.

В условиях отсутствия единого рыночного пространства, слабости всех государственных институтов идет стихийное рассечение страны на атомарные образования, нередко с антагонистическими интересами. По большинству параметров наиболее резко начинает выделяться Москва как уникальный финансовый и социальный центр.

Традиционно главной движущей силой «самовыравнивания» территориального развития была социальная мобильность населения. Люди сами снижали социальную нагрузку на худшие территории, переселяясь в более благоприятные места. Классическим примером в этом отношении являются США. Но, вопреки расхожему мнению, русские «всегда были легки на подъем», иначе не состоялось бы самостоятельное заселение огромных пространств России. В настоящее время «голосование ногами» теряет свою прежнюю значимость как фактор «саморегулирования». Основная часть населения неблагополучных регионов не имеет финансовых возможностей переезда из депрессивных территорий: переезд семьи из 3-х человек на расстояние в 1000 км потребует He менее 500 минимальных зарплат. Кроме того, ни в одном регионе переселенцев не ждут как необходимую рабочую силу.

Столь же маловероятно и направление частных инвестиций в депрессивные регионы: спад экономики в них формирует плохие ожидания прибылей. Отсюда ясна необходимость государственного регулирования регионального развития. Более типично сейчас обозначение государственного регулирования территориального развития как проведение региональной политики государства.

Региональная политика государства в широком смысле слова - это правовая, экономическая и социальная деятельность центральных и региональных властей по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для обеспечения устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития регионов.

С учетом того, что наше государство многоуровневое, регулирующие воздействия могут быть также многоуровневыми и осуществляться:

·       федеральным центром;

·       органами субъектов Федерации;

·       местными органами.

В силу того что Конституция РФ закрепила самостоятельность местного самоуправления, государственное регулирование и государственную региональную политику следует рассматривать в федеральном и субфедеральном уровнях. Остановимся первоначально на федеральном уровне региональной политики, или, иначе говоря региональной политике Центра.

Федеральная региональная политика представляет собой систему намерений и действий, позволяющих реализовать общенациональные интересы в отношении регионов.

Проведение федеральной региональной политики необходимо осуществлять с учетом того, что регионы - не только объекты, но и реальные субъекты реформ, имеющие специфические региональные интересы, далеко не всегда тождественные общегосударственным. В отличие от последних, региональные интересы, которые в нормальных условиях, прежде всего, ориентированы на стабильное воспроизводство и приумножение социального (в том числе национально-этнического), природноресурсного и экологического, демографического, хозяйственного потенциала региона.

Поскольку поддержка конкретного субъекта Федерации, с одной стороны, полезна для всей Федерации, а, с другой, она идет, по крайней мере частично, за счет прочих субъектов Федерации, федеральная региональная политика должна быть результатом решений всей Федерации, всех ее субъектов, а не одного лишь Центра.

В Правительственных Программах 90-х годов региональная политика занимает довольно значительное место. Проследим эволюцию их регионального аспекта.

Раздел «Региональный аспект реформы» содержался уже в «Программе углубления экономических реформ» (1992-1995 гг.). В ней указывалось, что региональная политика призвана ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. В экономической сфере ставилась цель рационального использования многообразия экономических возможностей регионов, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов.

Кроме традиционных стратегических задач, таких как:

·        реконструкция экономики старопромышленных районов,

·        преодоление депрессивного характера АПК Нечерноземья, Южного Урала, Сибири и Дальнего Востока;

·        создание условий для возрождения малочисленных народов;

·        развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем и т.п. были сформулированы новые задачи региональной политики:

·        переспециализация новых приграничных районов, создание здесь новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры;

·        стимулирование развития экспортных зон, формирование свободных экономических зон, технополисов и региональных центров внедрения достижений отечественной и мировой науки;

·        осуществление региональных программ создания новых экономических форм, адаптированных к местным условиям (приватизация, аграрная реформа, рыночная инфраструктура и т.д.).

В Программе предусматривался перенос центра тяжести с административных регуляторов на экономические. В качестве форм прямого участия предусматривались:

1)                  региональные программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных средств;

2)                  осуществление особо важных структурообразующих инвестиционных проектов;

3)                  размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.

Однако преобладающей формой государственного экономического регулирования территориального развития должно было стать финансовое, денежно-кредитное, налоговое регулирование. В примерный перечень экономических регуляторов были включены:

·        создание специального фонда регионального развития (его источником предполагалась дифференциальная рента, частично изымаемая у предприятий и регионов, использующих благоприятные природные и географические факторы, эффект прежних государственных инвестиций);

·        стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвестиций в регионы за счет налоговых льгот, льготных кредитов и т.п.;

·        введение ускоренной амортизации для предприятий, расположенных в регионах со сложными условиями и т.д.

Для осуществления региональной политики, согласованной на всех уровнях, Программа предусматривала разработку Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2000 года.

Программа создавалась в ситуации, когда угроза дезинтеграции России была весьма реальной, а правовые нормы общероссийского рынка еще отсутствовали. Поэтому задачей-минимумом ставились:

·        сохранение внутреннего рынка, общей денежно-кредитной системы, единства ключевых инфраструктурных сетей.

·        недопущение введения регионами явочным порядком одноканальной системы налогообложения,

·        недопущение полной децентрализации экономического механизма природопользования,

·        содействие снятию ограничений межрегионального движения товаров и услуг, капиталов и труда,

·        недопущение отказа от поставок продукции другим регионам и иных подобных шагов.

Программа поддержала инициативу «снизу» по созданию региональных и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по разработке и осуществлению совместных программ по возрождению малых городов. заповедных зон и т.п.

Программа «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (1995 г.) включала раздел «Региональная экономическая политика»

В программе отмечалось, что общий спад производства, галопирующая инфляция, кризис неплатежей и др. негативные макроэкономические факторы оказывают решающее влияние на ухудшение социально-экономического положения регионов. Вместе с тем, кризисные явления имели значительные региональные особенности.

Наибольший спад был характерен для трех групп регионов.

·        с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности и тяжелого машиностроения),

·        не выдержавших конкуренцию внешнего рынка («текстильные» регионы),

·        удаленных от основных поставщиков и потребителей (Крайний Север и Дальний Восток).

Продолжала усиливаться территориальная дезинтеграция.

Из экономического кризиса первыми начали выходить крупные городские агломерации - центры банковского и торгового капитала, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой межрегионального значения, регионы, экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.

В Программе региональная экономическая политика характеризуется как «часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности Российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского общества».

В Программе были определены долговременные цели региональной экономической политики центра:

1)      повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;

2)      укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

Документ содержал конкретизацию этих стратегических целей региональной политики, подробный список проблем, выделенных в качестве приоритетных на ближайшие годы.

Программа содержала положения о необходимости государственного регулирования регионального развития на основе экономических методов: через бюджетно-финансовые рычаги, государственное финансирование федеральных программ регионального развития, размещение федеральных заказов.

Приоритетным направлением региональной политики была выделена поддержка проблемных регионов, в качестве которых были определены:

-                     отстающие в экономическом отношении, имеющие низкий уровень среднедушевых доходов населения, слабо развитую производственную базу и недостаточный налоговый потенциал;

-                     депрессивные регионы, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но испытывающие непреодолимый в среднесрочной перспективе спад производства, связанный с перестройкой структуры национальной экономики;

-                     кризисные регионы, в которых проблемы экономического, социально-политического и экоприродного порядка оказались крайне острыми вследствие чрезвычайных обстоятельств;

-                     регионы особого стратегического значения, к которым отнесены Крайнего Севера, Дальнего Востока и нового приграничья.

Указывалось, что федеральное содействие развитию проблемных регионов может осуществляться через финансовую поддержку на основе разработанных федеральных программ. Большинство проблемных регионов требовало государственного содействия в кредитовании, привлечении частных инвестиций, предоставлении налоговых льгот, в переподготовке кадров, техническом переоснащении производства и в других формах.

Развитие экономического федерализма и межрегиональной интеграции - вторая важнейшая задача региональной политики, выдвинутая Правительством на 1995 - 1997 гг. Она требовала развития бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от собственности (включая приватизацию) между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, уточнения разграничений предметов ведения и экономической ответственности между федеральными органами, органами субъектов Федерации и местного самоуправления.

В 1996 году были одобрены Правительством и утверждены Президентом «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Раздел «Основные положения региональной экономической политики» занимает в них центральное место. В нем очерчены стратегические цели и задачи региональной политики, методы и формы ее реализации. В особый пункт выделены вопросы государственного регулирования международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации.

В полном соответствии с изложенными выше принципами территориального развития выделен раздел «Основные положения региональной политики в социальной сфере».

Думается, при разработке местных программ социально-экономического развития необходимо руководствоваться положениями этого важного документа.

В начале 1997 года была опубликована Концепция среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост». Ее 9-й раздел - «Региональная экономическая политика».

Ядро основных стратегических целей региональной политики сохранено и практически полностью совпадает с соответствующими предыдущими документами Правительства. И это справедливо. Основные задачи, методы и формы региональной экономической политики не могут быть краткосрочными и изменяться ежегодно. Такой подход характерен при подготовке социально-экономических программ на любом уровне: государственном, региональном, межгосударственном. Непременной их чертой является повторение стабильной части, обновление и корректировка разделов и частей, которые требуют модификации.

Итак, в области региональной экономической политики на 1997 - 2000 гг. федеральное Правительство обозначило следующие цели:

1)      обеспечение единства экономического пространства страны.

2)      укрепление экономической самостоятельности регионов посредством разграничения компетенции и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления;

3)      укрепление финансовой самостоятельности регионов на основе принципов бюджетного федерализма;

4)      '- сглаживание региональных различий (в Программе отмечено, что за годы реформ региональная дифференциация усилилась) за счет централизованной финансовой поддержки;

5)      стимулирование развития регионов, располагающих мощным научно-техническим и производственным потенциалом, могущих стать «точками роста»;

6)      государственное регулирование социально-экономического развития регионов Крайнего Севера;

7)      поддержка районов экологического бедствия, с демографическими и др. проблемами;

Оказание финансовой помощи регионам предполагается проводить в целях реализации конституционных социальных гарантий.

По формам такой поддержки регионы разделены на два типа: «сильные» и «слабые». Для «сильных» предполагается оказывать содействие их самостоятельному развитию, укреплению и расширению налогооблагаемой базы. Для «слабых» регионов активная экономическая политика будет включать участие центра в программах структурной перестройки экономики регионов, испытывающих трудности, формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществления программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами.

Все годы переходного периода были годами усиления региональной дифференциации. «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000 года», выполненный Минэкономики РФ в 1996 году, предполагает двукратное усиление дифференциации уровня социально-экономического развития регионов к 2000-му году. Прогнозируется трехкратное увеличение численности группы регионов «крайне низкого уровня развития». Это говорит о том, что используемые меры государственной региональной политики «не работают» и нуждаются в серьезной модернизации.

В 90-е год социально-экономическое положение ухудшилось в каждом регионе - субъекте Российской Федерации, усилилась региональная дифференциация, раскручивалась экономическая дезинтеграция страны. Недостаточная результативность проводившейся региональной политики, казалось бы, очевидна. Но, во-первых, отрицательный опыт - тоже результат. Во-вторых, начинать разработку и реализацию новой региональной политики теперь уже не приходится «с нуля». Специалисты подчеркивают, как минимум, три положительных момента, связанных с реализацией федеральной региональной политики 90-х: она способствовала:

1)           формированию достаточно развитой нормативной базы региональной политики;

2)           содействовала пониманию региональных проблем и способов их решения;

3)          способствовала координации региональной политики субъектов Федерации и консолидации усилий регионов России по решению проблем территориального развития.

3. Проблемы совершенствования региональной политики

Для выявления истинного положения вещей в регионах трудно полагаться на официальную статистику. Она не предоставляет данных о действительном уровне доходов населения, действительных источниках существования миллионов бедствующих людей. В таких условиях нельзя проводить разумную социальную политику как в отношении отдельных групп населения, так и в отношении конкретных территорий.

Неудивительно, что общество с недоверием воспринимает меры по селективной поддержке регионов, часто расценивает их как поощрение центральной властью своих политических «любимчиков».

Отсутствие объективных критериев классификации регионов заставляет пользоваться размытыми словесными характеристиками и группировками регионов. Так, в законах о федеральном бюджете на 1995-1996 гг. использованы понятия «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся» регионы, а для расчета трансфертов применялись показатели «бюджетной обеспеченности». В 1996 г. стали активно использоваться группировки типа «доноры» и «реципиенты», а в законе о бюджете-97 фигурируют «группа 1», «группа II» и «группа III» (две первых - «северные» и «приравненные к северным» регионы, третья - все остальные).

Разумеется, любая группировка приемлема, если осуществляется по единому признаку и не претендует на роль универсальной характеристики. Но в соответствии с этими группировками осуществляется поддержка регионов! Предлагаются меры по «выравниванию»! Так, в программно-прогнозных материалах на 1996 год Минэкономики РФ выделены регионы с «относительно высоким уровнем развития», «выше среднего», «со средним уровнем», «ниже среднего», «с низким уровнем» и с «крайне низким уровнем». В основу заложена «комплексная оценка социально-экономического уровня развития регионов (в баллах)». По этой классификации в одной группе оказались регионы, в которых среднедушевой ВРП различается на 60% о, уровень безработицы - в 4 раза, обеспеченность местами в школах - более чем вдвое, продолжительность жизни - на 7 лет и т.д. Что же в таком случае предлагают выравнивать авторы материалов при проведении государственного регулирования регионального развития?

Экономя на оценке региональной ситуации, мы неизбежно способствуем неэффективному использованию ресурсов «поддержки».

Для получения рассматриваемой оценки необходим учет совокупности системных оценок:

·        уровня и качества жизни всех групп населения региона;

·        всех составляющих экономического потенциала территории;

·        природно-ресурсного потенциала (в том числе в стоимостном выражении);

·        финансового состояния территории (включая все средства федерального бюджета, «оседающие» в данном регионе);

·        кризисных, чрезвычайных и др. аналогичных ситуаций и т.д.

Региональная аналитика - особый и самостоятельный предмет, но следует иметь в виду хотя бы то, что такая проблема существует и есть достаточно интересные и полезные наработки в этой области.

Современная российская региональная политика реализуется в условиях децентрализации функций государства, становления региональной самостоятельности и регионального самоуправления. Децентрализацию государственной власти, передачу полномочий регионам нередко обозначают как федерализм, включая в это понятие не только расширение полномочий в управлении развитием территорий субъектов федерации, но и развитие местного самоуправления. В других случаях говорят о становлении местного самоуправления, подразумевая под последним также и расширение прав субъектов РФ. Безусловно, процессы становления федерализма и местного самоуправления тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены. Невозможно развивать местное самоуправление, управляя регионами уровня субъектов федерации исключительно из федерального центра, лишив субъекты РФ полномочий по решению региональных проблем. В то же время логика становления федерализма требует распространения самостоятельности в решении определенной части региональных проблем на уровень местных сообществ. Имея в виду единство и неразрывность процессов становления федерализма (и расширения в этой связи полномочий, прав и ответственности субъектов федерации) и местного самоуправления, а также в целях удобства, мы используем термин "региональное самоуправление" для обозначения обеих взаимосвязанных форм реорганизации региональных отношений.

Стремление к развитию регионального самоуправления и региональной самостоятельности обнаружилось на самых первых шагах социально - экономических реформ в нашей стране. Традиционная централизация управления региональным развитием не обеспечивала необходимых параметров территориального развития: сохранения и воспроизводства регионального потенциала, тормозила экономический рост, сдерживала повышение уровня жизни населения.

Это побуждало регионы к обособлению, региональной самостоятельности и, в чрезвычайных случаях (особенно проявившихся в национально-территориальных образованиях) - к сепаратизму. Реализация региональной самостоятельности на практике выразилась в различных формах так называемого регионального, или территориального хозрасчета. В конце 80-х - начале 90-х годов проблемы регионального хозяйственного расчета широко обсуждались в печати, велись практические работы по внедрению хозрасчетных начал в управление региональным социально-экономическим развитием. Сегодня о региональном хозрасчете если и вспоминают, то как правило, как о неудачном широкомасштабном экономическом эксперименте, обреченном на провал. Как в период практического распространения регионального хозяйственного расчета, так и по прошествии времени особое неприятие в кругах экономистов-теоретиков вызывает термин "хозяйственный расчет", применяемый в региональном аспекте.

Мы не склонны считать термин "региональный хозрасчет" неприемлемым, учитывая расширенную трактовку категории "хозяйственный расчет". Вместе с тем, допуская терминологическое разнообразие в обозначении форм территориальной самостоятельности, самоуправления и самофинансирования, не исключая возможности использования термина "региональный хозрасчет", следует признать, что предпринимавшиеся в рамках территориального хозрасчета практические шаги к реализации региональных самоуправленческих начал были неорганичны прежней политической и социально-экономической системе нашего общества, разрушали целостность административно-командной хозяйственной системы, базисные основы унитарного государства, каковым в действительности и была Россия. Вследствие этого многообразные инициативы регионов разных уровней по внедрению элементов региональной самостоятельности были обречены на провал. Более того, они явились одним из факторов, ускоривших развал прежней системы национального хозяйствования, всего социального государственного устройства.

Развитие регионального самоуправления сопряжено с подлинной демократизацией государственного устройства и децентрализацией хозяйственной жизни общества. Региональное самоуправление - это не самоизоляция регионов, не автаркия. В то же время это - не просто разделение государственной власти, передача отдельных государственных функций на места. Региональное самоуправление является системой власти, дополняющей федеральную систему территориального управления, или федеральную региональную политику, но не тождественную ей.

Прежде чем рассматривать конкретные формы и экономические аспекты становления регионального самоуправления, следует определиться в терминах "самоуправление", "региональное самоуправление".

Достаточно полное определение самоуправления дается в Большой советской энциклопедии: "Самоуправление, управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы, либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.). Основные признаки самоуправления - принадлежность власти населению или избирателям соответствующей территории, членам коллектива; самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне".

Необходимость становления регионального самоуправления предопределяется специфическими российскими условиями: обширной территорией, неравномерностью и чрезвычайным многообразием экономического потенциала, социокультурного развития, дифференциацией в качестве и объеме природных ресурсов, спецификой экологических проблем.

Формирование законодательных основ регионального самоуправления заметно продвигается вперед. Конституция России закрепила ее статус федеративного государства, конституционное закрепление получило местное самоуправление, принят закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимаются уставы (конституции) субъектов федерации и "мини-конституции" районов, нормативные документы субъектов федерации по развитию местного самоуправления. Однако в деле становления новой региональной политики существует целый комплекс проблем, ждущих своего теоретического осмысления и практического решения. Среди них - проблемы расширения экономических функций и ответственности субъектов федерации и местного самоуправления. В последующих темах мы остановимся на анализе экономических основ становления конкретных форм регионального самоуправления. В целом же становление новой региональной политики представляется в виде следующей схемы:

Схема 1. Основные направления становления современной региональной политики в России