1.1. Административное право как отрасль российского права

Административное право является одной из отраслей российского права, то есть самостоятельной частью российской правовой системы, которая представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих специфическим методом качественно однородные общественные отношения. Административное право, будучи неотъемлемой частью системы российского права, соотносится с ней как часть с целым и тесно связано с другими отраслями российского права — такими, как конституционное, трудовое, финансовое и др.

В юридической науке основными критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования составляют качественно однородные общественные отношения, на которые направлено воздействие группы норм той или иной отрасли права. Под методом правового регулирования понимаются специфические приемы, способы воздействия на общественные отношения со стороны государства (его органов) с помощью правовых норм.

В общей форме в юридической литературе административное право называют управленческим правом. Эта отрасль регулирует общественные отношения в сфере функционирования исполнительной вла­сти (государственного управления).

В связи с этим особенность предмета регулирования административного права как отрасли российского права состоит в том, что он включает в себя общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти, которая носит управленческий (исполнительно-распорядительный) характер.

Особенности предмета административного права обуславливают и особенности его метода. Административно-правовой метод регулирования закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений и выступает как метод повеления, который также называется императивным, предписывающим. Субъект вправе издавать предписывающие нормы, побуждающие или принуждающие к определенному виду действий или правомерного поведения. При этом правам субъекта государственного управления корреспондируют обязанности юридических и физических лиц.

С учетом изложенного административное право может быть определено как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государ­ственного управления).

1.2. Предмет, метод и система административного права

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов, их должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, предмет административного права — это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности системы исполнительных органов.

Возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в определенной степени связано и с деятельностью общественных объединений. Во-первых, они наделены правами и обязанностями административно-правового характера, являются субъектами административно-правовых отношений, по некоторым вопросам подконтрольны органам исполнительной власти, руководствуются в своей деятельности рядом требований административно-правовых актов. Во-вторых, определенные государственно-властные полномочия по поручению государственных органов могут реализовываться некоторыми общественными объединениями (например, народными дружинами).

И, наконец, исполнительные органы и их должностные лица вступают в отношения с гражданами, которые являются субъектами административно-правовых отношений. Нормы административного права регулируют при этом деятельность обеих сторон этих отношений, предоставляя гражданам в ряде случаев возможность действовать по своему усмотрению, в том числе быть инициаторами возникновения административно-правовых отношений (например, в случае подачи ими административной жалобы, заявления о выдаче лицензии и т. п.).

Обобщая сказанное, отметим, что предметом административно-го права является вся совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в результате реализации управленческих функций органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц; при осуществлении управленческой деятельности администрации различных организаций; в процессе исполнения обязанностей и при осуществлении прав административно-правового характера гражданами и общественными объединениями.

При этом административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Во всех этих случаях в соответствующих общественных отношениях отсутствует непременный атрибут административно-правовых отношений — тот или иной субъект системы исполнительных органов.

Рассматривая особенности метода административного права, надо исходить из того, что управление предполагает доминирование, преобладание одной юридической воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны, что обусловлено разными ролями и задачами субъектов управленческих общественных отношений. Разными правами и обязанностями обладают, например, Правительство Российской Федерации и федеральное министерство, Правительство РФ и администрация области, федеральное министерство и соответствующее министерство республики в составе России. Точно так же различны полномочия должностных лиц этих органов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Так, безусловно, различны правовые положения управления внутренних дел и управления торговли администрации одной и той же области страны. К примеру, руководитель структурного подразделения областного управления внутренних дел — начальник управления (отдела) Государственной инспекции безопасности дорожного движения области наделен определенными властными полномочиями по отношению к начальнику областного управления автомобильного транспорта.

Для определения характерных черт метода административного права интересно сопоставить его с гражданским правом, которое закрепляет юридическое равенство субъектов гражданских правоотношений. Юридическим фактом, порождающим, прекращающим и изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю участвующих в нем сторон. Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с односторонним волеизъявлением субъектов этих отношений. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание надзорного органа, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении админи­стративного взыскания и др.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда им вступать в договорные отношения, определяют взаимные права и обязанности. В административно-правовой сфере, как правило, нормами закреплено, когда и между какими субъектами должны возникать те или иные правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Например, отношения граждан, связанные с регистрацией по месту пребывания, получением лицензии на право осуществления каких-либо работ и т. п., возникают при заранее оговоренных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. То же самое касается отношений организаций с исполнительными органами. Так, в точно установленные соответствующими нормами сроки, по определенной форме, в адрес конкретных исполнительных органов организации и предприятия направляют финансовые отчеты, статистические данные, иные документы и материалы. Нормативно закреплены условия и порядок регистрации организаций, порядок лицензирования, аттестации, аккредитации, сертификации их продукции и т. п.

При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они всегда вправе обратиться в суд, но и административно-правовые отношения тоже обеспечены судебной защитой. К примеру, установлен порядок судебного обжалования дей­ствий и решений органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Но все это исключения из правил. В основном споры между участниками административно-правовых отношений разрешаются в административном порядке — тем субъектом управления, который является либо вышестоящей стороной в данном административном правоотношении, либо иным органом исполнительной власти. И если субъекты исполнительной власти наделены правом принимать решения, то другие участники таких отношений — фактически только правом обжаловать эти решения.

Субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять во внесудебном порядке разнообразные меры воздей­ствия к другим субъектам административных правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в удовлетворении жалобы, не выдать лицензии, запретить эксплуатацию транспортных средств, применить средства административного, дисциплинарного принуждения.

Таким образом, административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов административных правоотношений, возможность тех из них, кто наделен юридически властными полномочиями, во внесудебном порядке воздействовать на другие органы, организации, на граждан. При этом, разумеется, метод административного права предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников управленческих отношений, характеризуется прежде всего наличием средств, рассчитанных на отношения власти — подчинения, и наиболее отчетливо выражается в правовых средствах распорядительного типа, то есть в предписаниях и запретах.

Метод административного права фактически сводится к нескольким вариантам нормативного закрепления возможных действий субъектов правоотношений. Это либо установление определенного порядка действий в сфере государственного управления, либо запрещение определенных действий, либо предоставление субъекту возможности выбора одного из нескольких альтернативных действий (например, выбор одного из предусмотренных видов административных взысканий), либо предоставление субъекту возможности действовать по своему усмотрению, либо установление в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в административном правоотношении (процессуального равенства сторон).

Однако, говоря о методе административного права, нельзя не указать, что административно-правовым регулированием обеспечивается внедрение в исполнительную и распорядительную деятельность демо­кратических начал. В управленческих отношениях всегда есть субъект и объект воздействия, и их правовое опосредование превращает обе стороны в субъекты правоотношений — носителей определенных прав и обязанностей. Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации государственного управления, права граждан, процедуры разрешения споров в административно-правовых отношениях и многое другое, административное право обеспечивает соблюдение прин­ципов гласности, законности и справедливости.

Под функциями какого-либо субъекта или системы обычно понимаются выполняемые ими действия, способы решения поставленных перед ними задач. Функции административного права — категория, непосредственно относящаяся к общей его характеристике как отрасли российского права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе. Будучи одной из отраслей правовой системы, административное право ориентируется на основные правовые функции, преломляя их в соответствии с потребностями административно-правового регулирования.

Центральное место в государственно-управленческой деятельности принадлежит созданию определенного правового режима организации и функционирования, взаимодействия всех участников управленческих отношений. Достигается эта цель различными способами:

— разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в общефедеральных и региональных программах;

— установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, охрана жизни и здоровья людей, создание условий для развития их творческой инициативы и активности;

— укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

— стимулирование межрегиональных управленческих отношений;

— обеспечение реализации прав и обязанностей, защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления;

— организация управления государственными предприятиями и учреждениями;

— регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора и др.

Соответственно обозначенным ведущим направлениям государ­ственно-управленческой деятельности и проявляются основные функции административного права. Но, обобщенно характеризуя его роль в реализации этих направлений, следует акцентировать внимание на главной в административно-правовом регулировании его регулятивной функции. При этом можно выделить функции административного права, в которых достаточно наглядно проявляется многообразное содержание его основной функции (регулятивной):

● правоисполнительная, обусловленная тем, что административное право — это юридическая форма реализации исполнительной власти;

● правотворческая, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормо­творчеству;

● организационная, определяемая организационным характером государственно-управленческой деятельности;

● координационная, имеющая своей целью обеспечить эффективное взаимодействие всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;

● правоохранительная, обеспечивающая не только соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, но и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

Система административного права делится на две части — общую и особенную. Общая часть включает общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы, а также те из них, что регулируют административное судопроизводство. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования исполнительной власти. Каждая из частей административного права состоит из ряда административно-правовых институтов, представляющих собой совокупность норм, регулирующих определенные административно-правовые отношения.

В общую часть административного права входят нормы:

— закрепляющие принципы государственного управления;

— определяющие административно-правовой статус граждан (физических лиц);

— определяющие административно-правовой статус органов исполнительной власти и иных субъектов управления;

— определяющие административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих;

— определяющие административно-правовой статус негосударственных объединений (в том числе общественных объединений) и их служащих;

— определяющие формы и методы государственного управления (в том числе управленческих действий исполнительных органов местного самоуправления);

— регулирующие административное принуждение и административную ответственность;

— регулирующие административные процессы;

— обеспечивающие законность управления (законность в деятельности органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц).

В особенную часть административного права входят нормы, регулирующие управление:

— в межотраслевых сферах управления;

— экономикой и хозяйственной сферой;

— в социально-культурной сфере;

— в административно-политической сфере.

Таким образом, административное право — одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием общественных отношений с участием системы исполнительных органов.

1.3. Понятие и структура административно-правовых норм

Любая отрасль права состоит из юридических норм. Именно они представляют собой первичные элементы, на основе которых формируется система отрасли права. Посредством правовых норм раскрывается сущность и социальное назначение конкретной отрасли права. Они помогают отразить специфику правового регулирования разнообразных общественных отношений, которые составляют предмет той или иной отрасли права. Нормы права представляют собой правила поведения людей в обществе, причем являются правилами поведения общего характера.

Административно-правовая норма отражает то общее, что свой­ственно всем нормам российского права, и то особенное, что характеризует административное право как самостоятельную отрасль.

Административно-правовые нормы представляют собой общеобязательные правила поведения, которые установлены государством в лице его уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц), рассчитанные на многократное применение широким кругом лиц (субъектов административного права) и регулирующие общественные отношения в сфере государственного или муниципального управления. Эти нормы устанавливают правила должного или возможного поведения в обозначенных сферах, реализация которого обеспечивается при условии их исполнения.

Таким образом, административно-правовая норма — это правило поведения, регулирующее общественные отношения управленческого характера. Нормами административного права регулируется достаточно широкий круг разнообразных общественных отношений, которые возникают как внутри системы исполнительной власти, так и внутри тех отношений, которые в теории административного права называются внешними. Так, административно-правовыми нормами регулируются отношения, возникающие между:

— соподчиненными и несоподчиненными субъектами исполнительной власти;

— субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями, учреждениями, организациями;

— субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями, учреждениями, организациями (по вопросам контроля и надзора);

— субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

— субъектами исполнительной власти и коммерческими струк­турами;

— субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

— субъектами исполнительной власти и религиозными организациями;

— субъектами исполнительной власти и гражданами.

Нормы административного права определяют границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Ими устанавливаются структура и порядок деятельности органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также формы и методы деятельности таких органов. Кроме того, с их помощью устанавливаются отношения, которые возникают при реализации полномочий исполнительных органов системы местного самоуправления, а также управленческих звеньев государственных предприятий, учреждений, организаций. Эти нормы регулируют административно-правовой статус гражданина, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, общественных объединений и религиозных организаций.

Следует отметить, что посредством данного вида норм регулируются управленческие отношения внутриорганизационного характера, которые имеют место в сфере деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, в судебных органах, в органах прокуратуры.

Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также нормы, регулирующие отношения в сфере административной юстиции.

Со времен римского права классическая норма имеет три элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию. С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма состоит из этих элементов.

Гипотеза — это характер условий, при которых необходимо руководствоваться нормой. В гипотезе описываются те фактические обстоятельства, при наступлении которых применяются предписания данной нормы. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими административные правовые отношения.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть абсолютно определенной, точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой. Так, гипотеза нормы Феде­раль­ного закона «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает точный возраст (17 лет), по достижении которого гражданин Российской Федерации мужского пола подлежит первичной постановке на воинский учет.

Гипотеза нормы может быть и относительно определенной, то есть дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руковод­ст­воваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не явившийся в военкомат, может быть привлечен к административной ответственности по ст. 21.5 КоАП РФ. В данном случае вопрос о квалификации понятия «неуважительная причина» решает долж­ностное лицо органа военного управления — военный комиссар.

Диспозиция — часть правовой нормы, в которой сформулировано правило поведения при наличии предусмотренных гипотезой фактических обстоятельств. Диспозиция выражает содержание действия, то есть предписания, запреты и дозволения, которые выражены в норме. Это главная часть нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое данной нормой.

Санкция содержит в себе меры принудительного воздействия, которые могут быть применены к лицам в случае нарушения требований административно-правовой нормы. Таким образом, санкция указывает на юридические последствия, а в качестве условия предусматривается совершение противоправного деяния. Выражается она, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия. К примеру, все нормы Особенной части КоАП РФ содержат санкции, предусматривающие возможность наложения административного наказания.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи, пункта или параграфа того или иного нормативного правового акта. В ряде случаев структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях (разделах) нормативного правового акта.

Нормы административного права большей частью носят прямой способ изложения. Вместе с тем ряд норм имеет ссылочный характер. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прекращение государ­ственно-служебных отношений наступает в случае несоблюдения государственным служащим обязанностей и ограничений, установленных этим законом.

Некоторые нормы изложены бланкетно. В этом случае недостающие сведения восполняются не какой-либо точно указанной статьей, как при ссылочном изложении, а самостоятельными нормами права, содержащимися в других нормативных актах. Например, в ст. 7.28 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение установленного порядка патентования объектов промышленной собственности в иностранных государствах. Эта норма носит бланкетный характер. Устано­в­ленный порядок патентования предусмотрен в Патентном законе РФ, а также в Патентной конвенции по охране промышленной собственности.

Использование ссылочного или бланкетного способа дает возможность избежать определенных повторов.

1.4. Источники административного права

Нормы административного права находят свое закрепление в различных объективных формах выражения, которые объединяются общим понятием — источник административного права. Этимология слова «источник» позволяет достаточно четко определить его сущность. Источник административного права — это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе знакомиться с их реальным содержанием. Фактически источниками административного права выступают различные нормативные акты, содержащие нормы административного права.

К числу источников административного права относятся:

1. Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Конституция РФ — базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном Законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы ст. 2, 10—11, 15, 32, 33, 38—46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71—72, 76—78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; нормы гл. 6, устанавливающие основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (Основные Законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответ­ствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в которой закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При­мерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются: Соглашение между Правительством РФ и Пра­вительством Австралии об избегании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 года № 156-ФЗ; Договор между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Бразилия о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 1 июля 2003 года № 99-ФЗ; Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное 8 июля 1996 года № 90-ФЗ, и т. д.

3. Законы РФ (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. В последние годы наметилась тенденция к постепенному увеличению числа источников административного права законодательного уровня в системе источников административного права. То, что ранее регулировалось на уровне указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, теперь находит свое отражение в актах более высокой юридической силы — федеральных законах.

Это вызвано объективными процессами, происходящими в нашем обществе. Законодательная процедура достаточно громоздка и продолжительна, к тому же она связана с необходимостью согласования мнений не только различных инстанций, но и народных избранников в процессе чтений в Государственной Думе РФ и Совете Федерации РФ. На первых порах с принятием Конституции РФ 1993 года отношения, не привлекшие пристального внимания законодательного органа вслед­ствие их частного характера либо по другим причинам, регулировались Президентом РФ единолично или Правительством РФ коллегиально. Однако со временем у законодателя появляется возможность обратить взгляд на различные насущные потребности общественного организма, и, как следствие, стремительно растет число законодательных актов в сфере административного права.

Примером федеральных конституционных законов могут служить: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы других законов, и именно они составляют фундамент отра­сли административного права.

Особое место в системе источников административного права занимают федеральные законы. В качестве примера можно назвать Феде­ральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», Закон РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Среди законов, принимаемых по вопросам административного права, выделяются кодификационные законы, то есть федеральные законы, принятые в форме кодексов. В их числе: Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и др. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.

Важнейшим источником административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливающий административную ответственность за нарушение норм и правил в сфере государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ представительные органы субъектов РФ вправе принимать свои законы по вопросам, относящимся к их компетенции, в частности определять систему и структуру органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ.

4. Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Как отмечалось выше, законодательная деятельность Федерального Собрания РФ не всегда поспевает за по­требностями в правовом регулировании бурно развивающегося общественного организма. В этой связи Президент РФ как глава государства берет на себя функции законодателя, временно закрывая брешь правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку, как нам представляется, имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, то есть нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению к гарантированным законодательством Россий­ской Федерации правам и свободам.

Кроме того, Президент РФ обладает значительным объемом полномочий по регулированию отношений в различных сферах государственного управления в соответствии с принятыми законодательными актами. Так, в соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ отношения в области таможенного дела, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей, могут регулироваться указами Президента РФ.

Как глава государства Президент РФ издает ключевой акт системы государственного управления — указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ. Принципиальное значение в системе источников административного права имеет также Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», Указ Президента РФ от 22 июня 2004 года № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Феде­рации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» и др.

Главы субъектов России также осуществляют активное нормотворчество в административной сфере.

5. Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации. Правительство РФ ведет наиболее активную правотворческую деятельность в области административно-правового нормотворчества. Боль­шин­ство законов, регулирующих вопросы административного права, имеют отсылочные нормы на постановления Правительства РФ, которыми утверждаются те или иные конкретизирующие, поясняющие нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 года № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т. д., в том числе многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Кон­сти­туции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть также нормативные правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее обширна. Основным видом нормативного акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральном уровне соответствующие нормативные правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как: Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 года № 16 «Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга», Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 года № 201 «Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспорт­ном строительстве», Приказ Федеральной службы геодезии и картографии от 8 декабря 2000 года № 179-пр «Об утверждении Положения о территориальной инспекции государственного геодезического надзора» и др. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного само­управления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Задания для самоконтроля

1. Приведите примеры правоотношений, в которых участвуют органы исполнительной власти, но которые не входят в предмет административного права. В каких правовых актах они закреплены?

2. Выберите в нормативных правовых актах и выпишите в тетрадь несколько отдельных статей, характеризующих метод административно-правового регулирования.

3. Приведите примеры использования в административном законодательстве приемов стимулирования деятельности субъектов админи­стративного права.

4. Выберите из актов, являющихся источниками административного права, и выпишите в тетрадь не менее трех примеров:

а) регулятивных и охранительных административно-правовых норм;

б) обязывающих, запрещающих, уполномочивающих административно-правовых норм;

в) материальных и процессуальных административно-правовых норм.