8.1. Общее понятие о категориях «методы» и «формы» в административном праве и в государственном управлении

Государственное управление — важнейший вид социально значимой деятельности, обеспечивающей организацию и системное взаимодействие всех заинтересованных субъектов в экономической, социальной, культурной деятельности, создающей гарантии реализации их прав и обязанностей при соблюдении интересов общества, государ­ства, граждан (физических лиц) и их ассоциаций в рамках действующего законодательства.

В процессе государственного управления реализуются методы и формы организации и деятельности системы управления при активном использовании методов и форм административно-правового регулирования.

Методы — это способ, путь достижения определенных результатов в познании и практике. В науке административного права категория «метод» реализуется как способ познания, исследования, изучения объективных явлений, требующих правового регулирования и как прием выражения воли законодателя, субъекта, регулирующего отношения средствами права. В административно-правовой практике следует различать методы правового творчества — создания норм и правовых актов, методы правоприменения, методы исполнения норм, содержащихся в нормативных правовых и индивидуальных правовых актах. При этом реализуются такие методы административного регулирования, как правоустановление (статуса, режима), разрешение, запрет, принуждение, наказание и т. д.

В науке государственного управления реализуются разнообразные методы изучения, исследования этой области деятельности: исторические, экономические, статистические, математические, социологические и т. д. В практике государственного управления применяются методы непосредственной организации систем управления и взаимодействия их управляющей и управляемой подсистемы. Например, метод планирования, то есть составление заранее определенных дей­ствий и ожидаемых результатов; метод контроля; методы подготовки и принятия решений.

В области государственного управления форма представляет собой прием, правило выражения цели, в том числе в определенном правовом акте, форма деятельности определенного субъекта государственного управления зависит от многих факторов, и в первую очередь от правового статуса субъекта в определенной сфере его деятельности.

В управлении метод планирования реализуется через такие формы планирования, как стратегические планы (концепции, доктрины), целевые программы. Оперативное планирование — форма, которая позволяет субъекту учитывать факты и условия текущего характера, изменение конъюнктуры на рынке, принимая соответствующие правовые решения.

Основной формой выражения административно-правового регулирования в области государственного управления является принятие правовых актов или осуществление юридически значимых действий. Чаще всего юридически значимые действия выражены индивидуальными правовыми актами. Это относится к таким производствам административно-правового характера, как лицензирование, сертификация, регистрация. В сфере государственного управления применяются как императивные методы, так и методы более мягкого регулирования — диспозитивные, которые позволяют субъекту избрать ту или иную форму поведения в рамках законности. В условиях реформирования российской экономики на основе разнообразия форм собственно­сти и организационных форм предпринимательства взаимодействие государства с другими структурами гражданского общества все чаще рассматривается как регулирование, а не как управление.

Методы административного права связаны с обеспечением правового регулирования тех отношений и поведения тех субъектов, которые задействованы в системах управления. Административно-правовые
методы зависят от принципов, закрепленных правом, а также от сферы и целей управления, правового статуса субъекта, который осуществляет его на основе административно-правового регулирования управленче­ской деятельности.

Основные принципы организации исполнительной власти в Рос­сийской Федерации определены в Конституции РФ, Законе о правительстве РФ и Федеральном законе от 4 июля 2003 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Устанавливая принципы и порядок разграничения полномочий в области конституционно установленных предметов ведения, закон достаточно подробно характеризует методы и формы деятельности субъектов государ­ственного управления на региональном уровне. В 2002—2003 годах большое внимание было уделено проблеме административной реформы в целом, она была направлена на упорядочение организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Ее основные идеи состоят в следующем:

● упрощение структуры органов исполнительной власти;

● искоренение бюрократических методов управления и борьба с коррупцией аппарата;

● вывод излишних и рутинных функций за пределы органов исполнительной власти;

● ускорение инновационных процессов на основе использования информационных технологий;

● укрепление связи с гражданами.

Административная реформа непосредственно касается проблем, методов и форм деятельности субъектов в области государственного управления и должна обеспечить повышение качества и эффективности работы государства по управлению делами общества, обеспечению национальной безопасности.

8.2. Организационные и правовые формы деятельности субъекта управления

Формы деятельности субъекта управления связаны с его функция-ми и полномочиями, закрепленными в правовом статусе субъекта управления.

Функциями органа государственной власти, включая и органы исполнительной власти, являются направления его предметной деятельности, соответствующие назначению и компетенции органа, задачам, которые закреплены за ним. Каждая функция соответствует предметной сфере его ведения, определенным задачам органа и может быть обособлена (организационно и технологически) от других функций по цели (содержанию) работы по конкретному предмету ведения; по субъекту, который исполняет данную функцию; по полномочиям, необходимым для достижения определенного результата.

Способы реализации функций государственного органа в процессе управления называются формами управленческой деятельности. Они носят организационный характер, реализуя такие действия, как: исполнение, принятие мер, согласование, координация, контроль, учет, подписание, передача, подготовка и т. п. В качестве суммы и результата физических движений и умственного напряжения при осуществлении таких действий их следует рассматривать как работу, а с учетом их по­вторяющегося характера — как виды деятельности.

Закрепление этих форм деятельности за конкретными субъектами управления осуществляется через положения об органах исполнительной власти, их подразделениях, должностные инструкции государ­ственных служащих и иных категорий исполнителей.

Самой общей организационной формой реализации функций органа управления является подготовка и принятие управленческого решения, которое оформляется в виде правового акта — нормативного или индивидуального. Управленческое решение готовится соответствующими подразделениями органа управления в соответствии с функциональными обязанностями, а принимается в установленной форме, как правило, руководителем органа.

В связи с реализацией права и обязанности субъекта управления принимать решения реализуются такие организационные формы, как согласование и координация. Кроме того, важную роль при этом играют организационные формы работы: получение, сбор информации и информирование. Орган управления, его персонал в пределах своей компетенции реализуют право получать информацию от других субъектов и обеспечивать доступ к своей информации, необходимой как другим органам управления, государственным и негосударственным, так и гражданам. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 года № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельно­сти Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» утвержден перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. На основе этого акта федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным указанным постановлением. Перечень включает 20 видов информации о деятельности Правительства РФ и 33 вида документов, содержащих сведения о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Все большее значение приобретают формы деятельности органов исполнительной власти, связанные с обеспечением непосредственного контакта с гражданами. Порядок приема населения, соблюдение процедур оформления их заявлений, просьб, предложений, результатов опроса и других способов выявления общественного мнения должен быть включен в функции субъектов управления. В связи с использованием информационных технологий многие органы исполнительной власти осуществляют меры по обеспечению контакта с гражданами по форме «одного окна». Речь идет о сокращении количества органов, выдающих и собирающих информацию о гражданах, об их правах и обязанностях, о решениях, касающихся их интересов. Цель — организовать работу так, чтобы гражданин по месту жительства мог обращаться за получением (представлением) информации в один орган, который сам обязан обеспечить контакты с другими структурами, имеющие необходимую информацию.

Специальные формы управления связаны с реализацией функции учетно-регистрационного характера, лицензирования, сертификации, стандартизации. Это функции, обеспечивающие требования к каче­ству и безопасности видов деятельности, имеющих особое значение для жизнеобеспечения граждан, унификации продукции, работ, услуг не только в пределах России, но и в рамках Европейского Союза, Всемирной торговой организации, в различных внешних связях в области экономики, образования, научного сотрудничества.

Самостоятельной формой деятельности является выполнение работ регистрационно-учетного характера — ведение государственных реестров, кадастров, регистров. Эта работа осуществляется на основе Единой системы классификации и кодирования технико-экономиче­ской и социальной информации. Положение о проведении работ и формы различных классификаторов утверждены Правительством РФ. Примерами конкретных реестров могут быть Единый государствен-ный реестр прав на недвижимое имущество, правила ведения которого и сделок с ним утверждены Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года № 219. Существует и Единый государственный реестр налогоплательщиков, который ведут органы системы Мини­стерства РФ по налогам и сборам, ведутся реестры владельцев ценных бумаг, реестры лицензий и другие учетно-регистрационные документы. Законом РФ урегулирован порядок ведения земельного кадастра. Осуществление учетно-регистрационных функций является важнейшей формой осуществления управленческой деятельности.

Разрешительной и одновременно контрольной формой управленческой деятельности является лицензирование. Эта форма установлена для отдельных видов деятельности, особо значимых для безопасности общества и граждан, для обеспечения требований государства в наиболее чувствительных областях производства, услуг, предпринимательской деятельности. Лицензирование включает такие формы деятельности, как выдача лицензии (официального документа утвержденного образца), переоформление документов, подтверждающих наличие лицензии, приостановление и аннулирование лицензий, осуществление лицензирующим органом надзора за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий.

Специальной формой управления, реализуемой в особом виде производства, является сертификация — оформление официальных документов, подтверждающих качество и безопасность продукции определенного назначения, соответствие продукции или услуг стандартам. Сертификация подразделяется на обязательную и добровольную.

Порядок сертификации, осуществляемой органами исполнительной власти, определяется Законом «О защите прав потребителей» и Федеральным законом от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании». Эта форма реализации функций органов исполнительной власти тесно связана еще с одной формой управления — государственной стандартизацией.

Государственный стандарт — официально выраженное в документальной форме требование соблюдения определенных условий при производстве продукции, работ, услуг. Эта область деятельности регулируется законами «О техническом регулировании», «О защите прав потребителей», актами Правительства РФ об отдельных видах стандартов, а также федеральными органами исполнительной власти, работающими в области стандартизации под руководством Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии.

Важно отметить, что названные выше формы государственного управления связаны с регулированием деятельности субъектов разных форм собственности и относятся не только к организациям государ­ственной собственности.

Организационно-технические формы деятельности органов исполнительной власти: документирование информации, ее обработка на основе информационных технологий с применением электронных вычислительных машин; организация документооборота как внутри органа исполнительной власти, так и в системе его внешних связей. Это работа с документами и со сведениями разного правового режима, организация и обеспечение осуществления инновации (совершен­ствования работы аппарата управления) на основе современных технологий, использование, например, возможностей Интернета и современных средств связи — электронной почты и т. п.

К этой же группе форм деятельности в управлении относятся и многие формы научно-технических расчетов: тарифы, цены, техниче­ские и экономические нормативы, которые оформляются соответствующими решениями органа исполнительной власти и являются либо обязательными, либо рекомендательными для адресатов в управляемой подсистеме. Например, Правительство РФ обязало Государственный комитет РФ по статистике обеспечить в 2005—2007 годах «представление федеральным органам исполнительной власти для подготовки государственных прогнозов и осуществления мониторинга социально-экономического развития Российской Федерации официальной статистической информации», необходимой для обеспечения перехода на новый общероссийский классификатор видов экономической деятельности.

В управлении широко применяются и формы неправового характера. Различные совещания, конференции, опросы, другие формы изучения общественного мнения, отчеты перед общественностью, публикации и иные формы гласности о деятельности органов исполнительной власти. Все эти формы осуществляются в рамках закона, однако не всегда требуют специального правового оформления.

Одновременно классификация функций является формой самоорганизации системы управления, формой упорядочения организационных и иных действий по управлению деятельностью субъектов, входящих в предметную зону ведения системы управления. Фиксация функций, выполняемых определенным органом, его подразделениями и служащими, одновременно означает и уточнение организационно-технического и правового механизма способов реализации правового статуса конкретного субъекта. На основе классификации функций и классификаторов как документов, системно отражающих всю сумму функций и полномочий органа или органов, разрабатываются или уточняются положения об органах, их подразделениях, должностные инструкции для служащих, инструкции или руководства по отдельным операциям, инструкции по организации документооборота системы органов, другие документы.

Эти нормативные правовые документы направлены на упорядочение структуры и деятельности органа, создают определенную дисциплину функционирования системы управления. Таким образом, кроме выше означенных общих организационных форм и средств обеспечения государственного управления, юрист должен разбираться в том, что составляет содержание деятельности по управлению делами общества, государства, конкретной системой управления, где функционально взаимодействуют субъекты управляющие и управляемые.

8.3. Административно-правовые акты государственного управления

Издание правовых актов управления, то есть актов органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность, является основной административно-правовой формой реализации задач и функций системы исполнительной власти. Правовые акты управления в литературе нередко именуются административно-правовыми или административными актами.

Под правовым актом управления (административно-правовым актом, административным актом) понимается основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности. В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее, между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

Анализ понятия правового акта управления позволяет сформулировать наиболее значимые качества таких актов, определяющие их юридическую природу. Прежде всего правовой акт управления представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания субъект системы исполнительной власти (орган или должностное лицо) решает возникающие в процессе управленческой деятельности общие или индивидуальные вопросы с целью реализовать поставленные задачи. При этом правовой акт управления издается только полномочным субъектом системы исполнительной власти в пределах его компетенции. Будучи подзаконным актом, правовой акт управления может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти лишь в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления.

Правовой акт управления — это юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности. Он, определяя правила должного поведения в сфере управления, содержит в себе юридически властное предписание субъекта системы исполнительной власти, обязательное для адресата. Несоблюдение содержащихся в правовом акте управления юридически властных (императивных) предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

При этом правовой акт управления либо создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (содержит соответствующие административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа.

Каждый правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает обязательное соответствие акта какого-либо органа исполнительной власти или должностного лица актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти.

Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и т. д. Но правовой акт управления может быть выражен и устно (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосред­ственно подчиненными ему работниками аппарата управления).

Нередко правовые акты управления характеризуются как конклюдентные повеления, не получившие выражения в письменном акте: это сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т. п. Однако в большинстве случаев подобные повеления не рассматриваются в качестве правовых актов управления, поскольку в них получают свое опосредствованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, направленные на обеспечение общественной без­опасности и порядка в сфере государственного управления. Не­со­блю­дение таких повелений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

Правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Однако далеко не все документы, которые выражают определенные, имеющие юридическое значение обстоятельства, являются правовыми актами управления (например, различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.), такие документы не обладают присущими правовым актам управления юридическими качествами.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются лишь сферой административно-правовых отношений. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых, трудовых, частично земельных, природоохранительных и других видов общественных отношений.

Правовой акт управления может быть в установленном порядке опротестован или обжалован.

Правовые акты управления классифицируются по ряду оснований.

Основной критерий их классификации — юридические свойства актов,— в соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные (ненормативные).

В нормативных актах содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере управления. Нормативные акты, как правило, рассчитаны на длительное (неодноразовое) применение (исполнение) и не имеют конкретного (персонифицированного) адресата. Так, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в правилах пожарной без­опасности, в санитарно-гигиенических правилах, рассчитаны на длительное время и распространяются на всех субъектов, деятельность которых так или иначе связана с данными сферами.

Нормативные акты управления являются одним из источников административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают, не изменяют и не прекращают. С помощью нормативных актов решаются наиболее важные и принципиальные управленческие проблемы, возникающие в процессе деятельности субъектов системы исполнительной власти, ибо они:

— конкретизируют нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в законодательных актах;

— определяют типовые правила поведения в сфере управления;

— проводят в жизнь различного рода социально-экономические программы;

— определяют организационно-правовой статус субъектов системы исполнительной власти;

— обеспечивают механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений;

— устанавливают необходимые ограничения и запреты, возлагают специальные обязанности или предоставляют специальные права, реализуемые в сфере управления;

— формируют основные направления взаимодействия участников управленческих отношений;

— осуществляют охрану установленного в сфере управления порядка отношений;

— служат выполнению многих других задач.

Полномочия исполнительных органов и их должностных лиц по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними компетенцией. Нормативные акты издаются федеральными органами исполнительной власти (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в редакции от 20 мая 2004 года № 649 — в основном федеральными министерствами), органами исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции, исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований. При этом изданные акты действуют в пределах соответ­ствующих территорий.

Помимо органов общей компетенции нормативные акты издают-ся также исполнительными органами отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции различного уровня, и действие этих актов распространяется на соответствующие отрасли хозяйства. В специально предусмотренных случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пределами данной отрасли.

Индивидуальные (ненормативные) акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер — это распорядительные правовые акты. В них все­гда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов системы исполнительной власти. Конкретность содержащихся в индивидуальных актах воле­изъявлений (предписаний) обусловливается как тем, что с помощью таких актов решаются индивидуальные административно-правовые во­просы, возникающие в сфере управления, так и тем, что эти акты всегда персонифицированы. Их адресатом является определенное лицо (физическое или юридическое) или группа лиц. Индивидуальные акты управления являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике управленческой деятельности и являются одним из важнейших средств оперативного решения текущих вопросов управления, например: приказ министра о назначении лица на должность в аппарате мини­стерства, распоряжение начальника управления о командировании сотрудника на подведомственное предприятие, указание директора завода о проведении учебы по технике безопасности с молодыми сотрудниками. Помимо этого, индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции органов исполнительной власти. Индивидуальным актом является, например, постановление уполномоченного на то органа или должностного лица о назначении за совершение административного правонарушения административного наказания.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Поэтому главным требованием, предъявляемым к изданию индивидуальных актов, является их соответствие нормативным административным актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.

Иногда в одном административном акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, то есть в нем содержатся как нормы, так и предписания индивидуального (ненормативного) характера. К примеру, издается указ Президента РФ, которым создается новый орган исполнительной власти, определяются его основные задачи, и тем же указом назначается руководитель этого органа. Такого рода акты называются смешанными, причем иногда их выделяют в самостоятельный вид правовых актов наряду с нормативными и индивидуальными. Но большинство авторов полагает, что подобные акты не образуют самостоятельный вид правовых актов, а для определения юридической природы конкретного смешанного акта следует ориентироваться на его преобладающее качество — нормативность или индивидуальность.

Правовые акты управления классифицируются и по их юридиче­ской силе. Исходя из этого критерия, выделяют подзаконные акты (акты Президента РФ, президентов республик в составе Российской Федера­ции, Правительства РФ, глав администраций и правительств субъектов федерации), отраслевые акты (как правило, нормативные акты федеральных министерств, отраслевых органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), ведомственные акты (акты различных ведомств), локальные акты (акты организаций).

Иногда правовые акты управления классифицируют по их уровню или территории действия. И в этом случае выделяются федеральные акты (изданные федеральными органами), акты субъектов Российской Федерации (изданные органами исполнительной власти субъектов федерации) и местные акты (акты органов местного самоуправления).

Значительный интерес представляет классификация административных актов по их наименованию. Дело в том, что каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенных наименований, которые установлены либо конституционными и законодательными, либо подзаконными нормами.

Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ).

Правительство Российской Федерации в соответствии с Консти­туцией РФ (ст. 115) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) издает постановления и распоряжения. Причем постановления носят нормативный характер, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера (то есть индивидуальные акты), издаются в форме распоряжений.

Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, что определено Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (с изменениями и дополнениями).

Обратим внимание на то, что данные правила были изданы до разделения функций по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору и по управлению государственным имуществом между различными видами федеральных органов исполнительной власти (см. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакции от 20 мая 2004 года № 649). Теперь названные нормативные акты могут издавать лишь федеральные министерства, а также самостоятельные федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельно­стью которых осуществляет непосредственно Президент РФ. Конкретные названия нормативных правовых актов, издаваемых этими федеральны-ми органами исполнительной власти, определяются положениями о данных органах.

В практике работы некоторых федеральных органов исполнительной власти отмечены случаи, когда свои властные волеизъявления они облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, направляемых на подведомственные им предприятия, в учреждения. Такая практика незаконна, ибо в соответствии с названными правилами издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Индивидуальные решения руководителей федеральных органов исполнительной власти по текущим и оперативным вопросам оформляются, как правило, в виде приказов и распоряжений, иногда — указаний.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Их руководители издают индивидуальные акты также в виде приказов, распоряжений, указаний.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнитель-ного органа государственной власти) субъекта федерации издает указы (постановления) и распоряжения, правительства субъектов Россий-ской Федерации — постановления и распоряжения, а в некоторых субъектах федерации главы администрации помимо постановлений и распоряжений издают приказы администрации [см. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с изменениями и дополнениямим].

Глава местной администрации издает постановления по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (см. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации», с изме-нениями).

Руководители организаций (предприятий и учреждений) издают в основном индивидуальные правовые акты управления в виде прика-зов, распоряжений, указаний. Однако в ряде случаев ими издаются и внутриорганизационные акты нормативного характера, как правило, в виде приказов.

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, то есть вызывают те юридические последствия, ради достижения которых были изданы. Дей­ствующим признается акт, обладающий определенным правовым свойством — юридической силой. Под юридической силой правового акта управления понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации задач и функций системы исполни­тельной власти.

Правовой акт управления, как правило, приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок введения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу). При решении вопроса о времени вступления в силу нормативных актов принципиальное значение имеет положение ст. 15 Конституции РФ, согласно которой все законы, а также любые нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Прези­дента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями) акты Президента РФ и Правительства РФ (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Рос­сийской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в самих актах не установлен иной порядок. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Порядок вступления в силу нормативных актов Правительства РФ регламентирован Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Другие постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок. При этом датой официального опубликования постановления Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из указанных официальных изданий Российской Федерации.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. После этого они в течение 10 дней подлежат обязательному опубликованию в «Российской газете», а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (за исключением тех, которые содержат сведения, закрытые для публикации) и вступают в силу по истечении 10 дней после дня опубликования, если самими актами не установлен другой срок. Иные акты органов исполнительной власти по общему правилу вступают в силу немедленно, если в них (или еще в каких-либо актах) не предусмотрен другой срок.

Упомянутая государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает:

— юридическую экспертизу соответствия акта российскому законодательству, проводимую Министерством юстиции РФ;

— принятие решения о необходимости государственной регистрации акта;

— присвоение акту регистрационного номера и занесение сведений об этом акте в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация производится Минюстом России в течение 15 дней с момента получения акта; причем при необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Министерство юстиции РФ может отказать в регистрации нормативного правового акта, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие данного акта законодательству Российской Федерации, и в этом случае акт возвращается издавшему его органу с указанием причины отказа.

Минюст России обязан также при обнаружении несоответствия действующего нормативного акта федерального органа исполнительной власти Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, актам Правительства РФ в течение трех дней с момента обнаружения несоответствия представить в Правительство РФ предложение об отмене такого акта.

Кроме того, на Минюст России возложена задача по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации на предмет их соответствия Конституции и федеральным законам. Это же министерство осуществляет и государственный учет нормативных правовых актов субъектов федерации.

Главы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны направлять в 10-дневный срок после принятия соответствующих актов их копии в Минюст России, а также официальные издания, в которых публикуются законы и иные правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов федерации. Если Минюст России признает несоответствие правового акта федеральному законодательству, он направляет мотивированное заключение в тот орган государственной власти субъекта федерации, который принял данный акт, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Таким образом, цель юридической экспертизы правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, состоит в выработке мер федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, направленных на обеспечение соответствия их правовых актов Конституции РФ и федеральным законам.

Важнейшим условием юридической силы правового акта управления является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку его издания.

С позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить предъявляемые к ним требования. Во-первых, правовой акт не должен:

• противоречить Конституции РФ, действующему законодатель­ству, нормативным актам Президента РФ;

• ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

• ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосудар­ственных формирований в сфере государственного управления.

Во-вторых, правовой акт должен:

● быть издан полномочным субъектом системы исполнительной власти в рамках закрепленной за ним компетенции;

● основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Россий­ской Федерации и аналогичными органами субъектов федерации;

● учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов, быть юридически обоснованным.

Определенные требования предъявляются к порядку издания правовых актов:

● соблюдение коллегиальности при принятии акта (если таковая предусмотрена официально);

● необходимость согласования проекта акта с заинтересованными сторонами;

● соблюдение установленного наименования акта; наличие не­обходимых реквизитов акта (штампа, печати, подписей, даты принятия, регистрационного номера, перечня исполнителей, указания сроков исполнения и др.); ряд других требований.

При этом акцент должен быть сделан на соблюдении процедур подготовки проектов актов — их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, подписании и т. д.

Например, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих, ранее изданных актов или их частей. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты подписываются руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Подписанный нормативный правовой акт федерального органа, исполнительной власти должен иметь следующие реквизиты:

● наименование органа, издавшего акт;

● наименование вида акта и его название;

● дата подписания акта и его номер;

● наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и порядку издания правового акта управления является основанием для признания его недействительным и, соответственно, утраты им юридической силы. При этом утрата правовым актом управления юридической силы возможна лишь в результате отмены акта в установленном порядке.

Есть три возможных варианта отмены правовых актов управления:

1) в результате их оспаривания;

2) вышестоящими органами государственной власти по инициативе этих органов;

3) по инициативе субъектов, их издавших.

Оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что правовой акт управления дефектен. На этой основе выделяются оспоримые акты. Вариантами оспаривания правовых актов управления являются обжалование и опротестование.

Особое значение в системе современного административного права имеет возможность признания административных актов недействующими или незаконными в результате их обжалования в судах. Консти­туционный суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Постановлениями Конститу­ционного суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны неконституционными, и в этом случае они утрачивают юридическую силу.

Законодательство предусматривает случаи, когда правовые акты управления могут быть обжалованы в судебном порядке органами государственной власти и местного самоуправления. Так, решения Прави­тельства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов федерации, могут быть обжалованы их законодательными (представительными) органами государственной власти в Консти­ту­ционный суд или в Высший арбитражный суд Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке нижестоящими исполнительным органами. В судебном порядке могут быть обжалованы и правовые акты органов исполнительной власти субъекта федерации, а равно правовые акты их должностных лиц, нарушающие права органов местного самоуправления.

Жалобу в суд вправе подать и общественные объединения. Они могут в установленном порядке обратиться с жалобой, если их права, предусмотренные Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изменениями и дополнениями) и другими законами об отдельных видах общественных объединений, оказались нарушенными, например, вследствие издания правового акта управления.

Опротестование — это принесение протестов на акты органами прокуратуры. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд.

Так, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной вла­сти) субъекта федерации, высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, Конституции (Уставу) и законам субъекта федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем.

В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором.

Как обжалование, так и опротестование правовых актов управления само по себе не влечет признания данных актов недействительными. Если жалоба или протест удовлетворены, то соответствующий акт отменяется и теряет свою юридическую силу. Но жалоба и протест могут быть оставлены без удовлетворения, и тогда акт продолжает действовать.

Законодательными и подзаконными актами в ряде случаев предусматривается порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной деятельности вышестоящими органами государственной власти. При этом отмена акта не во всех случаях является результатом его оспаривания (обжалования акта в данный орган), а может быть осуществлена при наличии к тому оснований и по собственной инициативе выше­стоящего органа государственной власти.

Например, постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Кон­ституции РФ). В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти. Это может быть сделано, в частности, по предложению Минюста Рос­сии в случае обнаружения в нормативном правовом акте несоответ­ствия его положений Конституции РФ, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной вла­сти края, области и других субъектов Российской Федерации в соответствии с действующим федеральным и региональным законодател­ь­ством могут отменять правовые акты управления администраций этих субъектов. Глава администрации субъекта федерации вправе отменять приказы органов и структурных подразделений данной администрации. Глава администрации при обращении к нему руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администрации.

Администрация субъектов Российской Федерации имеет право вносить в Правительство РФ представления о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с законодательством республик, входящих в состав России, главы исполнительной власти этих республик вправе отменять или приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации. В случае возникновения при этом разногласий Президент РФ прибегает к согласительным процедурам для их разрешения, и, если согласованного решения достичь не удалось, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Отмена правового акта управления возможна и по инициативе субъекта, его издавшего. Это может произойти как в силу того, что самим субъектом в изданном акте обнаружены те или иные отклонения от установленных требований, так и в силу того, что принятый акт оказался неудачным, нецелесообразным, преждевременным или по данному вопросу издан новый акт.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Но наряду с таким вариантом, который влечет за собой полную утрату актом юридической силы, возможны и менее кардинальные решения по акту. В основном это внесение соответствующих изменений и дополнений в его текст (что встречается довольно часто в управленческой практике) или подготовка новой редакции данного акта.

Кроме отмены правовых актов действующее законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения. Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, до выяснения причин, вызвавших приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем в зависимости от результатов акт либо продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Так, Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина (ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Прави­тель­ство РФ также вправе приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 того же закона). Это, в частно­сти, может быть сделано при обнаружении в правовых актах управления несоответствий законодательству, при выявлении нарушений процедуры принятия этих актов и правил юридической техники, нарушений в области реализации полномочий самих органов и по ряду других оснований.

Согласно ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Прези­дент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В период действия соответствующего указа Президента РФ высшее должностное лицо субъекта федерации или орган исполнительной вла­сти данного субъекта не вправе издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, дей­ствие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Однако высшее должностное лицо субъекта федерации может обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им (или органом исполнительной власти данного субъекта) акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

Подача жалобы или принесение протеста прокурора в течение 10 дней на постановление о назначении административного наказания также приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы или протеста.

Задачи для самоконтроля

Задача 1

Должностными лицами и иными сотрудниками администрации организации были произведены следующие действия: уволен по собственному желанию начальник отдела, оформлено три командировочных удостоверения, объявлен выговор главному специалисту, утверждена должностная инструкция, выданы необходимые справки сотрудникам, подписан приказ о премировании работников, принята зарубежная делегация, утверждено положение о работе детской комиссии, дано устное указание начальнику отдела снабжения, изучены представления сотрудников Госпожнадзора и Государственной инспекции безопасности дорожного движения.

Какие из указанных действий являются изданием актов управления?

Задача 2

Директор столовой дал устное указание бухгалтеру не выдавать зар­плату двум работникам, которые не прошли обязательного медицинского освидетельствования. Бухгалтер отказался выполнить указание директора, объяснив свое решение отсутствием соответствующего правового акта управления.

Как должен поступить директор столовой?

Задача 3

Руководитель предприятия издал приказ, согласно которому начальнику отдела по технике безопасности предоставлялось право налагать на работников предприятия дисциплинарный штраф за нарушение правил пожарной безопасности и за выпуск на линию транспортных средств, имеющих неисправности, с которыми запрещена их эксплуатация.

Правомерен ли приказ руководителя предприятия?

Задача 4

Директор предприятия издал приказ о зачислении на работу гражданина, прибывшего из другой области, где он не мог найти работу, однако не зарегистрированного по месту жительства и по месту пребывания в данном городе.

Дайте оценку этому акту.

Задача 5

Студент Радченко в курсовой работе, посвященной проблемам нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, привел пример нормативного правового акта, изданного Министерством обороны РФ, который, по мнению студента, противоречит отдельным положениям Федерального закона «О статусе военнослужащих». Как написал Радченко в своей работе, Правительство РФ вправе и должно отменить этот акт.

Какая ошибка допущена Радченко в курсовой работе?

Каков порядок отмены правовых актов федеральных органов исполнительной власти?