9.1. Форма правления: понятие и особенности.

9.2. Политический режим в Российской Федерации.

9.3. Лоббизм как средство воздействия на политический режим.

9.4. Российский лоббизм: трудные поиски цивилизованной модели.

9.1. Форма правления: понятие и особенности

Форма правления — порядок образования и организации органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и с населением. То есть эта категория показывает, кто и как правит в государстве. В зависимости от особенностей формы правления все  государства подразделяются на монархические и республикан­ские. Таким образом, в соответствии с классической трактовкой понятия «форма правления» государство может быть либо республикой, либо монархией.

Республика стала наиболее распространенной формой государ­ственности. Она представлена двумя основными разновидностями: парламентской и президентской. Главное различие между ними состоит в особенностях политической ответственности правительства (совета, кабинета министров).

В классической парламентской республике правительство формируется партиями, обладающими большинством или даже меньшинством в парламенте (однопартийном, коалиционном) и несет перед парламентом политическую ответственность. В случае необходимости парламент может объявить правительству вотум недоверия (Италия, Германия, Индия и др.).

Президент такой республики избирается либо парламентом, либо расширенной коллегией, состоящей из членов парламента. Формально он может обладать значительными полномочиями, но является лишь номинальным главой государства.

В классической президентской республике президент одновременно является главой исполнительной власти. Поэтому он свободен в выборе министров, а парламент не вправе отправить их в отставку как персонально, так и всем кабинетом. Президент в президентской республике, как и в парламентской, избирается населением и потому непосредственной ответственности перед парламентом не несет, однако нуждается в его поддержке (особенно в вопросах бюджета). В то же время он не может распустить парламент. Отношения между президентом и парламентом строятся на системе сдержек и противовесов (США, Сирия, Зимбабве).

Последние десятилетия показывают, что классические формы парламентской и президентской республик не всегда способствуют согласованности и взаимодействию высших органов государства, что ведет к снижению управляемости государством, кризису всей политической системы. Так, если в парламентской республике парламент состоит из многочисленных противоборствующих фракций, то страна обречена на частые правительственные кризисы и отставки. Президентская же республика имеет склонность к авторитаризму.

Для устранения этих и некоторых иных негативных проявлений создаются смешанные, «гибридные» формы современной государст­венности. Все большее число государств, создавая новые государст­венные формы, идет по пути создания полупрезидентской, полупарламентарной (полупарламентской) республики, пытаясь соединить необходимую стабильность правительства в президентской республике с выгодами парламентаризма или включая те или иные элементы другой формы в классические модели. Так, например, могут сочетаться ответственность правительства перед парламентом в результате вотума недоверия, чего нет в классической президентской республике, и право роспуска парламента, что присуще только парламентарной республике (и парламентарной монархии). С другой стороны, президент не рассматривается как глава исполнительной власти, что характерно для президентской республики. Он лишь глава государства, но вовсе не такой, как в парламентарной республике. Президент  выступает в качестве арбитра, посредника, «согласователя» разных ветвей власти и государственных институтов.

Вообще в соответствии с концепцией разделения властей президентская власть рассматривается как власть исполнительная. Зачастую соответствующее положение содержится в Конституциях (США, 1787 год; Филиппины, 1986-й; Бразилия 1988-й; Азербай­джан, 1995 год; и др.). Однако многие основные законы не дают характеристики власти президента (ФРГ, 1949 год; Болгария, 1991 год; Гвинея, 1992-й; и др.). Остается открытым вопрос о природе президентской власти и в России, поскольку в п. 1 ст. 80 Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства, а п. 1 ст. 100 гласит, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в ст. 85 Конституции Армении 1995 года, в ст. 115 Конституции Украины 1996 года («Кабинет министров — высший орган в системе органов исполнительной власти»). Но, например, в Конституции Мадагаскара 1992 года говорится, что исполнительная власть принадлежит президенту и правительству (ст. 41), по Конституции Эфиопии 1994-го — премьер-министру и совету министров.

Такое отсутствие определенности в большинстве Конституций, особенно принятых в последние десятилетия, не случайно. В наше время практика многих стран свидетельствует, что концепция разделения властей, являющаяся базовым принципом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых» формах. Классической страной разделения властей при республиканской форме правления считаются США, но и в ней нет непреодолимых границ между ветвями власти. Законодательная власть по Конституциям подавляющего большинства стран мира (исключение составляют, например, некоторые мусульманские государства) принадлежит парламенту, но в ее осуществлении в соответствии с теми же Конституциями участвует президент, промульгируя законы, используя право вето, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона.

Примером использования президентом нормотворческих полномочий является огромное по объему «указное законодательство»  Б. Н. Ельцина, отменявшего законы и приостанавливавшего Конституцию (до принятия новой в 1993 году).

9.2. Политический режим в Российской Федерации

В литературе отмечается отсутствие общепринятого правового определения формы правления и политического режима в Россий­ской Федерации. Так, например, А. Медушевский еще в 1998 году формулировал: «Современная форма правления рассматривается как президентская республика, полупрезидентская республика, суперпрезидентская республика, а социологи определяют характер политического режима как плебисцитарную демократию, латентную демократию, даже бонапартизм». В конце 1990-х годов возник даже специальный термин «ельцинизм», охватывающий специфические особенности осуществления государственной власти в России. Важнейший аспект ельцинизма как политического явления — политика зависимости, при которой не давалось никакой самостоятельности конкретному руководителю или институту власти, который он представлял. Данная трактовка ельцинизма помогает объяснить циклические взлеты и падения отдельных институтов (например, Совета Безопасности), а также тенденцию к персонализации политики за счет институционализации. Институциональное развитие, имевшее место в годы Б. Н. Ельцина, происходило больше вопреки ельцинизму нежели благодаря ему. Только лишь в поздний ельцинский период эти органы, прежде всего премьер-министр как институт власти, начали избавляться от опеки своего первоначального благодетеля в поисках более самостоятельной роли. Именно эта тенденция была сильна во время премьерства Евгения Примакова и равным образом была заметна и позже, что привело к эффектному появлению Владимира Путина в качестве центра политической власти в конце  1999 года. Однако продолжающаяся зависимость правительства от президентской власти подтолкнула многих в Думе и вне ее призывать к конституционным изменениям, которые предоставили бы правительству степень самостоятельности, повышающую его ответственность перед Думой и делающего его менее беззащитным против прихотей Президента.

Например, В. Б. Исаков так определял минимальный набор возможных изменений конституционного текста:

— восстановление института парламентского контроля;

— закрепление права Совета Федерации контролировать использование Вооруженных сил внутри страны;

— закрепление согласия Государственной Думы на назначение вице-премьеров и восьми ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел, финансов и др.);

— закрепление практики назначения и отставки членов Правительства только по представлению Председателя Правительства (несмотря на то что ныне это законодательно закреплено, практически такой порядок не всегда соблюдается);

— исключение из Конституции положения о возможности отставки Правительства по инициативе Президента.

Взгляд на будущую российскую Конституцию как на Конституцию парламентарного государства можно проиллюстрировать следующим высказыванием: «Коллективизм соответствует нашей исторической традиции… На территории России действуют три великие религии: православие, ислам и буддизм. Каждая из них исторически выразила своеобразный коллективистский, общинный дух России. Каждая из них сформулировала принципы отношений между обществом и человеком и приоритетом общественных интересов над личными. Все три религии проникнуты идеей общего интереса как главенствующего. А что навязывается сегодня России? Главная идея протестантизма, которая ставит личность над обществом. Такой подход чужд России».

Думается, необходимо отметить вот что: традиции коллективизма, коллективистские стереотипы, конечно же, сохранились в общественном сознании постсоветской России; часть из них, безусловно, сформирована вышеупомянутыми религиозными учениями; но если бы проблема выбора формы правления в Российской Федерации заключалась лишь в периодическом поиске союзников среди стереотипов общественного сознания (коллективистских — «общинных» или, наоборот, властных — «царских»)… К сожалению, все не так просто.

По тексту Конституции 1993 года разлита презумпция государ­ственной добропорядочности. Такая презумпция если и допустима, то лишь в обществе, для которого либеральные ценности стали  частью национального менталитета. У нас же возобладал партийный, групповой и личный эгоизм, усиленный неразвитостью гражданского общества и отсутствием прочных демократических традиций. Можно предположить с достаточной долей уверенности, что если бы в противостоянии 1993 года победил парламент, а не Ельцин, данная презумпция точно так же была бы разлита в тексте Конституции, она лишь поменяла бы свою окраску с пропрезидентской на пропарламентскую, пропредставительскую.

На сегодняшний момент у нас нет никаких гарантий того, что парламентская республика окажется лучше республики президентской, и что парламент эффективнее, чем президент, будет решать вопросы, относящиеся к президентской компетенции. Лоббировать интересы отдельных групп, кланов и тому подобное в парламенте вряд труднее, чем у президента. Видимо, все же нужно идти путем создания смешанной формы — республики полупрезидентскойполупарламентской.

На этот счет существует ряд интересных соображений; ограничимся лишь некоторыми. Так, М. А. Краснов, выражающий взгляды группы ученых, разработавших ряд поправок к Конституции, предлагает подкорректировать статус Президента следующим образом. Президента необходимо избавить от одной из двух его основных функций: охранителя конституционных устоев и активного участника парламентско-правительственных отношений,— поскольку эти функции входят в противоречие друг с другом, в результате чего глава государства фактически отклоняется от выполнения задач, более ему свойственных. Президент должен быть равноудален от всех властных институтов. Для этого, во-первых, нужно изменить порядок формирования правительства. Предложения по изменению порядка формирования правительства изложены в виде варианта тек­ста ст. 111 Конституции Российской Федерации.

3. Президент Российской Федерации не позднее трех дней после представления ему кандидатуры на должность Премьер-министра Российской Федерации вправе отклонить данную кандидатуру и потребовать от Государственной Думы представления другой кандидатуры.

4. Государственная Дума в течение четырнадцати дней представляет другую кандидатуру либо большинством не менее чем две трети голосов от общего числа депутатов вправе принять постановление о поддержке первоначально представленной кандидатуры.  В случае поддержки первоначально представленной кандидатуры Президент Российской Федерации обязан незамедлительно назначить данное лицо на должность Премьер-министра.

5. Если в течение четырнадцати дней после первого заседания вновь избранной Государственной Думы, либо после отставки Правительства Российской Федерации, либо после отклонения кандидатуры Президентом Российской Федерации Государственная Дума не представила кандидатуры на должность Премьер-министра Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее семи дней самостоятельно назначает Премьер-министра Российской Федерации сроком на один год.

6. Не позднее чем за двадцать дней до истечения года со дня назначения Премьер-министра Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи, Государственная Дума вправе вновь приступить к рассмотрению вопроса о представлении кандидатуры для назначения на должность Премьер-министра Российской Федерации.

7. В течение срока исполнения полномочий Премьер-министра Российской Федерации, назначенного в порядке, предусмотренном частью пятой настоящей статьи, Государственная Дума вправе принять постановление о поддержке Премьер-министра. В этом случае Премьер-министр считается назначенным по представлению Государственной Думы».

Также М. Краснов предлагает изъять из президентских полномочий такие, как:

а) определение основных направлений внутренней и внешней политики, обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию;

б) назначение вице-премьера, министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти;

в) председательствование на заседаниях Правительства.

Кроме того, предлагается существенно сузить роль главы государства в определении судьбы того или иного закона. Для этого, по мысли М. Краснова, нужно ввести институт контрасигнатуры премьер-министра: Президент не вправе подписать закон, если под ним отсутствует подпись премьера. Если же такая подпись есть, Президент обязан подписать и обнародовать закон. «Мотив здесь довольно прозрачен: коль скоро Правительство отвечает за проводимый им социально-экономический курс, оно должно иметь влияние на законотворческую деятельность».

Интерес представляют и некоторые предложения, касающиеся деятельности парламента, например, отмена депутатской неприкосновенности, поскольку депутатский иммунитет используется за­частую в целях, далеких от цивилизованного парламентаризма.  В условиях неразвитой партийной ответственности сохранять общераспространенное в мире правило, когда согласие на арест депутата, привлечение его к уголовной ответственности дает сама палата парламента — значит по-прежнему приглашать во власть криминалитет. Помимо этого, предлагается ввести институт парламентских расследований и даже учреждать на время расследования должность независимого прокурора. Кроме того, ведется речь о народной законодательной инициативе, когда законопроект или идея законопроекта могут быть официально внесены группой граждан численностью не менее трехсот тысяч человек независимо от места их проживания, и т. д.

По мнению Б. Страшуна, идея назначения премьер-министра на один год в случае расхождения между Государственной Думой и Президентом по кандидатуре на эту должность представляется недостаточно убедительной, поскольку: «Во-первых, какие серьезные вопросы может решать такой, по сути, временный, слаболегитимный Премьер? Во-вторых, если через год простое большинство Государственной Думы останется при прежнем мнении, опять будет создано временное правительство, и так может длиться до очередных выборов Думы или Президента. В результате Правительство в течение длительного времени будет действовать не в полную силу».

С этой точкой зрения вряд ли можно согласиться, поскольку компетенция «временного, слаболегитимного Премьера» останется той же, что и у «постоянного, легитимного», и здесь все будет зависеть не от статуса главы правительства, а от его личности. Гипотетическое создание через год очередного «временного правительства» не столь страшно для россиян, переживших стремительную смену правительств второй половины девяностых. Предположение о том, что «перманентно временное» правительство будет действовать не в полную силу, тоже является спорным, поскольку и постоянное правительство не застраховано от этого серьезного просчета.

Предложение об отмене депутатской неприкосновенности заслуживает пристального внимания, поскольку в современном российском контексте депутатский иммунитет однозначно воспринимается в соответствии с просторечным штампом «стать депутатом, чтоб грехи замазать».

Может ли институт парламентских расследований каким-либо образом способствовать борьбе с преступностью или он станет субъектом муссирования очередных громких дел? Трудно дать однозначный ответ, но, думается, он будет небесполезным.

Предложение конституционно-правового закрепления народной законодательной инициативы сразу же вызывает замечание, касающееся количества граждан, которые могут обратиться с такой инициативой. Не превратится ли процесс сбора подписей в «охоту за инициаторами» (или в «охоту за поддерживающими» со всеми вы­текающими отсюда злоупотреблениями, как это нередко бывает во время избирательных кампаний)? Институт народной законодательной инициативы, несомненно, имеет право на существование, но, видимо, для реализации его нужен будет несколько иной порядок, нежели тот, что предложен М. Красновым.

Конституционализму принадлежит особая роль реализации на практике теоретических разработок, касающихся укоренения оптимальных на данный момент моделей формы правления и политиче­ского режима.

Конституционализм как совокупность принципов, норм и институтов, повсюду представлял собой систему ограничения власти. Однако исторический контекст его возникновения, формирования и развития в разных странах существенно менял масштаб, формы проявления и трактовки этого понятия. Возникнув первоначально как либеральная антитеза абсолютизму старого порядка, конституционализм в дальнейшем столкнулся с необходимостью ограничения самой демократии и предотвращения ее деструктивных проявлений. В Восточной Европе конституционализм стал формой преодоления тоталитарных однопартийных систем. Во многих странах он является формой перехода от тоталитарных коррупционных режимов к правовому государству.

По мнению зарубежного исследователя Е. Мачкува, российский опыт позволяет утверждать, что недостатки относительно длительного конституционного процесса (по-видимому, здесь термин «конституционный процесс» употребляется единственно в значении процесса разработки и принятия Конституции.— Л. С.) перевешивают его мнимые преимущества. «Открытый» годами конституционный вопрос не позволил России установить такие властные ин­ституты, которые бы лучше, чем в других странах, могли реагировать на чрезвычайные требования системной трансформации. Такая ситуация склоняла участников политических отношений к организации конституционного процесса таким образом, чтобы захватить как можно больше власти. В России незаконным победителем в этой борьбе за власть оказался Борис Ельцин.

Активные участники российского политического действа, принимая институциональные решения, оказались не в состоянии противостоять давлению политической повседневности. Основная  проблема российского конституционного процесса, по мнению  Е. Мачкува, состояла в насильственном и незаконном уничтожении оппозиции осенью 1993 года. Это, правда, позволило быстрее (чем Польше, еще одной стране бывшего социалистического лагеря, в которой разработка и принятие Конституции затянулась на годы) завершить конституционный процесс, однако ценой стала сомнительная легитимность Конституции, разработанной в соответствии с представлениями Президента о государственном устройстве.

Думается, российская Конституция 1993 года все же была  разработана не в соответствии с одними лишь представлениями Президента Ельцина о государственном устройстве; в какой-то мере данный документ отражает современное ему состояние конституционно-правовой науки и общественного сознания.

Вспомним самое начало девяностых годов — Б. Н. Ельцин был олицетворением надежд на возрождение России. И тогда нельзя было однозначно ответить, в какой роли он будет выполнять свою миссию: единственно ли реального политика, максимально сильного главы государства (периодически в прессе появлялись даже статьи, в которых ясно давалось понять, что для России монархическая форма правления — исторически оправданный, лучший вариант); либо он предстанет только лишь как выразитель воли народа. Октябрьский расстрел парламента в 1993 году объяснялся железной необходимостью, угрозой гражданской войны. Пропрезидентски настроенная часть общества не могла не желать пропрезидентской Конституции — содержащей ту самую презумпцию государственной добропорядочности и ориентированной на главу государства.

К Конституции 1993 года вполне применима характеристика, данная В. О. Ключевским французской Конституции двухвековой давности: «Конституция 1791 года — мастерское академическое развитие идей века (равенства и самодержавия народа), но очень  неудовлетворительный политический акт; в нем недостаточно  соображены наличные условия ее действия и обеспечения ее проч­ности…»

Для того чтобы Конституция РФ перестала быть лишь «академическим развитием» идей государственной власти и демократии, необходимо обозначить следующие направления ее корректировки.

Прежде всего Конституция должна быть направлена на установление демократического политического режима, включающего в себя народовластие (воплощенную идею демократии); соблюдение прав человека; сильную, но ограниченную власть.

Воплощение идеи демократии потребует определенных изменений в структуре и способах формирования парламента. Может быть, речь придется вести о трех палатах Федерального Собрания: Совете Федерации и двух палатах Государственной Думы. Способ формирования одной из них (фактически нынешней Государственной Думы) оставить прежним, другую (можно обозначить ее как Совет Государственной Думы) сформировать из российских граждан, внесших значительный вклад в российскую и мировую культуру, укрепление общечеловеческих ценностей, исследование российского парламентского опыта и т. д. Данная палата могла бы выполнять функции по стабилизации и координации деятельности Государственной Думы, способствовать оптимизации отношений между Государственной Думой и Советом Федерации, между Федеральным Собранием и Президентом. Думские советники могли бы избираться, а могли бы и приглашаться по представлению отдельных депутатов или группы депутатов.

Кроме того, концепция разделения властей требует воплощения в новой форме.

Вообще идея разделения властей реализуется на практике, если в обществе сложилось определенное равновесие между различными социальными группами, если они готовы к взаимодействию и продуктивному сотрудничеству в пределах существующего правового пространства. В противном случае, если доступ к власти (во всех ее формах) имеет лишь часть социальных групп из всех присутствующих в обществе, происходит «склеивание» властных ветвей, сращение их де-факто.

Таким образом, под термином «разделение властей» должно  пониматься разделение политической власти и избавление от иерархического типа соотношения властных ветвей, присутствующего сейчас.

Иными словами, важно преодолеть разрыв между конституционным статусом института или органа и его реальным правовым положением.

В ближайшие годы оказалось бы крайне важным и нужным окончательное выделение «четвертой власти» — президентской, и детальное «прописывание» на уровне федерального конституционного закона статуса Президента, его полномочий, способов разрешения конфликтных ситуаций в случаях противостояния с иными властными ветвями, процедуры отстранения Президента от должности, сокращение президентских полномочий и т. д. и т. п.

Помимо этого, необходимо выделить еще одну ветвь власти — прокурорскую — и зафиксировать в Конституции систему мер, гарантирующих ее эффективное функционирование. Вряд ли можно согласиться с И. Михайловской, что общий надзор за соблюдением законов, составляющий основное предназначение прокуратуры, объективно препятствует созданию административной юстиции,  создает дублирование полномочий суда и прокуратуры; что существование прокуратуры в ее нынешнем виде нарушает принцип состязательности судопроизводства и т. д. Подобные утверждения являются данью моде (довольно старой, между прочим), ориентированной на копирование западных институтов.

На кого объективно можно переложить функции нынешней прокуратуры? На Министерство юстиции? В этом случае налицо окажется «перестановка слагаемых» — компетенция прокуратуры сузится, а органов юстиции — расширится. Кто в такой ситуации будет осуществлять надзор за органами юстиции? По-прежнему прокуратура? Но будет ли этот надзор эффективным после того, как прокуратуре «указали место»? Уполномоченный по правам человека? Во-первых, в условиях современной России его деятельность носит скорее декоративный характер; а во-вторых, данный институт пока находится «в поиске» своего места, своей ниши в формирующемся конституционном строе.

При нынешнем официально заявленном стремлении к борьбе  с организованной преступностью и коррупцией реформировать прокуратуру в плане сужения ее компетенции — значит ничему не научиться на опыте последнего десятилетия. Только совместные усилия всех структур, занимающихся борьбой с преступностью, могут привести к положительным сдвигам в этой области.

Кроме того, существует точка зрения, согласно которой России необходимо создание самостоятельной федеральной службы для борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности и коррупцией в высших эшелонах государственной вла­сти; службы пусть небольшой по численности, но хорошо технически оснащенной, имеющей подчиненные подразделения на местах, уполномоченной осуществлять оперативно-розыскные и следственные функции. Для обеспечения самостоятельности службы ее руководитель должен назначаться и освобождаться от должности парламентом страны, ежегодно отчитываться перед ним о проделанной работе.

Решение о создании такого органа может рассматриваться в качестве одной из мер, обеспечивающих прозрачность власти, что в конечном итоге может хотя бы отчасти способствовать установлению демократического политического режима.

Таким образом, для подтверждения реальности республиканской формы правления и для становления демократического правового режима прежде всего необходимо четкое разделение властей по горизонтали и устранение нынешней иерархичности — подчинения одной ветви власти другой.

9.3. Лоббизм как средство воздействия  на политический режим

Лоббизм — один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в обществе социально оформленных интересов. Оформление интереса предполагает наличие в структуре социальной системы групп интересов, то есть групп, имеющих один или несколько интересов и выдвигающих требования к другим группам для реализации этих интересов. Соответственно, группы, продвигающие свои интересы через структуры государства (или иные официальные институты, в частности институты местного самоуправления), выступают как группы давления, приобретают политический характер. Их давление, механизмы влияния на органы власти и управления, определяющие процесс принятия решений, по сути, и есть основная проблематика как теории лоббизма, так и практики продвижения тех или иных интересов с помощью лоббизма.

Существует два основных подхода к пониманию сути и определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной (муниципальной) власти и управления с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной (муниципальной) власти и управления. На уровне теоретического исследования различие этих двух позиций заключается в решении вопроса: признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, а также жалобы, обращения, петиции и подобные гражданские акции лоббистскими или нет? Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические —  в основном в рамках первого. При этом первый подход является более широким, включающим все определения, допустимые в рамках второго, и предоставляет больше возможностей как для понимания сути самого явления, так и для выработки практических рекомендаций, особенно в условиях, когда гражданское общество есть лишь благое пожелание и политологов-теоретиков, и политиков-практиков.

Наличие сформированных институтов гражданского общества предполагает, что урегулирование конфликтов интересов происходит с помощью механизмов самого гражданского общества. В тех случаях, когда такие механизмы отсутствуют, гражданское общество только формируется, группы интересов вынужденно обращаются к государству и его структурам, признавая, с одной стороны, их право на вмешательство в дела этих групп, с другой — возможность этих структур выступать в качестве более или менее независимых арбитров. В результате такого обращения к государству степень урегулированности отношений гражданского общества возрастает, происходит дальнейшая политизация групп интересов, развитие институтов гражданского общества замедляется или вообще приостанавливается. Другими словами, стратегическая схема становления институтов гражданского общества предполагает наличие возможности того, что зарождающиеся институты гражданского общества сами создают препятствия для своего развития. И их конкуренция в степени влияния на структуры государства далеко не всегда способствует либеральной динамике в транзитивных обществах. Группы интересов, лоббируя свои тактические интересы, конкурируя в их реализации друг с другом, влияя на власть, а иногда и формируя ее, вполне способны замедлить или вообще остановить транзитивные процессы, поставив под сомнение реализацию своих собственных стратегических задач.

Таким образом, анализ существующих лоббистских схем и выработка практических рекомендаций для лоббистов предполагает выяснение не только степени сформированности групп интересов и готовности к артикуляции интересов тем или иным способом (то есть готовности выступать в качестве групп давления), но и в первую очередь характера осознаваемых этими группами интересов.

9.4. Российский лоббизм:  трудные поиски цивилизованной модели

Термин «лобби», как утверждают лингвисты, пришел в обиход английского языка из латыни в XVI веке и первоначально означал узкие, извилистые проходы и полутемные галереи в средневековых католических монастырях. В этом смысле он как нельзя лучше отражает современное состояние отечественного лоббизма.

Механизм взаимодействия корпоративных структур с исполнительной и законодательной властью у нас покрыт густой завесой таинственности и, чего греха таить, до предела коррумпирован. В российской действительности лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально, как явление, он отсутствует. Неофициально — постоянно напоминает о своем незримом присутствии  в коридорах власти, например, недавним созданием в обход существующего антимонопольного законодательства мощного алюминиевого концерна, которое, как нетрудно догадаться, было пролоббировано на самом высоком уровне.

Сегодня тема лоббизма приобретает особую актуальность в свете попыток кремлевской администрации по-новому выстроить свои взаимоотношения с элитами и олигархическими группировками, создать такие политические механизмы, которые ставили бы их хотя бы в относительно равное положение перед властью и препятствовали получению одними группами заведомых преимуществ перед другими.

Отечественный лоббизм имеет свою историю. В советские времена, продолжая оставаться политически и «классово чуждым» явлением, он реально существовал, правда, в весьма своеобразных административных формах. Процесс фрагментации государственной власти на рубеже 1980—90-х годов стимулировал подлинный взрыв лоббистской деятельности. Что касается парламентского лоббизма, то в своем становлении и развитии он прошел несколько важных этапов.

В кулуарах первой Госдумы наибольшей активностью отличались представители интересов таких крупных концернов и коммерческих банков, как «Газпром», «ЮКОС», «Лукойл», «ЛогоВАЗ», Инкомбанк, «Менатеп», Альфа-банк, Росбизнесбанк. Влиятельные лобби сложились у банкиров, нефтяников, газовиков, аграриев. Лоббизм стал превращаться в весьма прибыльный бизнес, в котором начали вращаться солидные капиталы. Появились структуры, такие, как Институт российского парламентаризма, сделавшие лоббизм нормальным явлением нашей действительности.

Во второй Госдуме кулуарный лоббизм расцвел еще более пышным цветом. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, интересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкновение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было, и места в здании на Охотном ряду хватало для всех. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективными зарекомендовали себя потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппарата Правительства и Госдумы.  За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов. Правда, из-за чрезмерной политизированности, обусловленной доминирующими позициями левых, итоги работы второй Госдумы для корпоративных лоббистов не стали продуктивными. Значительное количество инициированных ими законопроектов зависло на различных стадиях рассмотрения. Но главное, что было приобретено,— это опыт.

Еще более интенсивная, хотя во многом и хаотичная (исключая группы «Народный депутат» и «Единство»), лоббистская деятельность разворачивается в третьей Госдуме, где корпоративные, отраслевые, региональные и частные интересы выражены еще более рельефно. Первую скрипку играют командные технологии, тогда как роль идеологического фактора существенно уменьшилась. Первоначально казалось, что нынешняя Дума по своему составу изначально предрасположена к разностороннему диалогу с разнообразными «группами интересов». В дополнение к уже существовавшим в ней складывалось сильное профсоюзное лобби, неплохо были представлены интересы страховых компаний. Внешне менее заметной стала деятельность в думских коридорах представителей «Лук­ойла», «Газпрома», «ЮКОСа».

Лоббизм, безусловно, представляет собой важный механизм принятия взвешенных государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов. Наступило время вывести и отечественный теневой лоббизм на свет, превратить его в полноценный политический институт, каковым он, к примеру, является в США и Западной Европе, где в органах власти представлены не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества. Сегодня вопрос стоит не о полезности и преимуществах лоббизма — они очевидны. Вопрос в том, какая его модель утвердится в России. Олигархический лоббизм, продиктованный эгоистическим стремлением узкого круга людей подмять под себя все, включая государственные институты? Или его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти отраслевых и разнообразных общественных интересов?