| 1.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве
На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществлявшие свою деятельность либо с очень ограниченным штатом чиновников, либо вообще без него. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.
Письменные документы того периода, дошедшие до нас, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в Х в. в Древнерусском государстве существовала культура написания документов. Примером могут служить договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов: в первом случае — письменных завещаний, во втором — подорожных грамот для купеческих кораблей.
В период правления князя Владимира Святославича в Киеве — столице Древнерусского государства (978—1015) — существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» — хранителей княжеской печати, «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.
В этот период в основном документировались правовые отношения, создавались жалованные и вкладные грамоты, завещания. Возникли и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными актами создавались документы, фиксировавшие конкретные частные правоотношения.
С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это были, как правило, центральные храмы во имя святых — покровителей конкретных городов. В крупных городах существовали хранилища документов.
Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы и монастыри, т. к. церковь обладала широкой юридической компетенцией. Сами монастыри — достаточно крупные экономические предприятия — документировали свою судебную и хозяйственную деятельность, иногда используя для этого и свободное место в духовных книгах.
Накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет псаломщиков и дьяков.
Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т. е. типовые устойчивые формы документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству — «формулярники». Устанавливались приемы засвидетельствования документов, их составления и такие элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках).
Появились также элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования. Зафиксированы и первые случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях.
В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались «ларником» и уничтожались в присутствии свидетелей.
Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил еще нельзя. Это был период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности.
1.2. Приказное делопроизводство в XV—XVII вв.
Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства,— с середины XV в. Московское государство сложилось из удельного княжества, а последнее было не столько государством, сколько хозяйством князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам (прообраз будущих административных ведомств).
По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи; отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, трансформировались в сложные и постоянные присутственные места — избы или приказы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению — князьям и боярам — по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением — Боярской думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом — по названию первых государственных учреждений — приказов.
В целом система органов государственного управления в XV—XVII вв. выглядит следующим образом:
Рис. 1.1. Система органов государственного управления в XV—XVII вв.
Однако в этот период управление не составляло стройной системы и основывалось на принципе «поручений»: круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в тот период документы можно сгруппировать по следующим основным видам: указные грамоты (царские указы), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные.
Отписки — документы, поступившие в приказы с мест от воевод. Грамоты — царские указы, посылаемые из приказов на места — боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады. Воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы. Приказы между собой общались посредством памятей. Обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
Важнейшим признаком официального документа является его формуляр — совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, специфичной для каждого вида документа. Формуляр — результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст.
Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские грамоты начинались с указания автора и адресата (от кого — кому): «От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому…» Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой…»
В заключительной части указной грамоты обозначались дата ее составления и место, где она была написана: «Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 1766 года, марта в 16 день». Челобитная заканчивалась заверительной надписью («К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил.»); указывались также имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.
В целом в приказной период постепенно формировалась система делопроизводства центральных и местных учреждений, складывались кадры делопроизводственных служащих, создавались устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, пользуясь отрывочными и частными мерами и не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство.
Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.
1.3. Система коллежского делопроизводства
Административный хаос, вызванный отсутствием в учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства.
Появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты, точно определяющие их состав, организацию, компетенцию и делопроизводство.
Первым новым учреждением стал Сенат — первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.
Много внимания царь Петр I уделил устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться существующим кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.
С целью изменения старых порядков при Сенате была учреждена новая должность экзекутора — для записи всех исходящих указов в особые книги, контроля за их отправкой и получения ответных рапортов об исполнении указов. При малейшей задержке выполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные в Сенат, принимал обер-секретарь, который распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно»: они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства.
По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов.
После обсуждения сенаторы записывали свое мнение, затем формулировалось и принималось решение.
По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации они, скрепленные государственной печатью, отсылались по назначению.
Все присутственные места и лица должны были направлять в Сенат рапорты о получении указов, а по их исполнении — рапорты об исполнении.
За неприсылку в Сенат рапорта налагались штрафы: за один месяц промедления 100 рублей, за два — вдвое больше и т. д.; пятимесячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.
В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии — в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы — на местах.
Всего за 1718—1720 гг. вместо упраздненных указов было создано 12 коллегий: Коллегия иностранных дел, Военная колле-гия, Адмиралтейств-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная коллегия и Главный магистрат.
Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой стал «Генеральный регламент», утвержденный царем Петром I. 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» (по именованию учреждений нового типа — коллегий).
Доминирующее значение в этих учреждениях имел коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры.
В коллежском делопроизводстве возникло большое количество новых видов документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов.
Существенное изменение в петровское время претерпела и форма документов. Для многих из них разрабатывались «генеральные формуляры» — образцы, по которым следовало составлять документы. Указом 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной предписывалось излагать по пунктам, т. е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения.
В коллежском делопроизводстве была выделена из текста и стала самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она писалась под текстом с левой стороны листа: «Октября 17 дня 1723 года». Самостоятельным элементом стало и наименование документа.
Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появился ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметки о контроле, о направлении в дело и др.
В целом делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей.
Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности органов делопроизводства и волоките.
1.4. Система министерского делопроизводства в XIX — начале XX в.
Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний эшелон — высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами императрицы Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия,— зародилась в недрах старой коллежской системы — в коллегиях конца XVIII в. Президенты получили более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления.
Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав созданных министерств; позже при министрах образованы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».
Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника).
Одновременно с министерствами в 1802 г. был учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходившие за рамки компетенции отдельного министра и требовавшие совместного согласованного решения.
1 января 1810 г. создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» — законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и порядок взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. В основу всей организации министров был положен принцип единоначалия: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений (см. рис. 1.2).
Рис. 1.2. Структура министерств XIX — начала XX в.
«Общим учреждением министров» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств от создания документов и до их архивного хранения.
Само понятие «делопроизводство» (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом.
Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводстве, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела — это не что иное, как решение дела.
Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще и исполнительных бумаг».
В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае их крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.
Непосредственно в департаменты поступали переписка с другими учреждениями и мирами равной степени подчинения, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из канцелярии министра с его резолюцией.
Все поступающие в министерства дела делились на три категории:
— текущие (поступавшие на общих основаниях — донесения, ведомости, представления, переписка);
— чрезвычайные (для их решения требовалось принятие новых постановлений), или дела по обнаруженным злоупотреблениям;
— срочные, «не терпящие времени».
Чрезвычайные и срочные дела рассматривались в первую очередь.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела», можно разделить на две группы:
1) документы, составляющие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы и т. д.);
2) документы, поступавшие из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги».
Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственную отправку.
Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения, подчиненным местам и мирам, существовали отдельные журналы. Они предусматривали запись сведений, используемых для контроля исполнения документов, т. к. дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.
Ревизия дел — проверка их ведения — составляла самостоятельный участок делопроизводства. Она являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях — начальников присутственных мест и самого губернатора. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в их рассмотрении.
Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» — отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предложениях» (т. е. финансовые отчеты, отчеты о деятельности, планы работ на следующий год).
Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к созданию различных форм документов.
В делопроизводстве появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав их реквизитов включались название учреждения, наименование структурного подразделения учреждения (департамент, отделение, стол), дата составления документа, регистрационный индекс документа.
Обособленное место занимал заголовок к тексту документа: он располагался непосредственно под реквизитами бланка.
Появилась и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имела пока унифицированного вида и могла выглядеть по-разному: «Ответ на №…» или «От такого-то» и т. п.
Приобрел устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве,— это указание должности лица (в дательном падеже) или наименование присутственного места.
Была установлена определенная форма удостоверения документа: подписи и скрепы на документе включали наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ, и его личную подпись.
Развитию делопроизводства способствовало появление пишущих машинок, телеграфа (телеграммы), телефона (телефонограммы).
Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности в военном. Однако из-за начавшейся Первой мировой войны опыт совершенствования делопроизводства в военном ведомстве не был заимствован другими министерствами и ведомствами царской России, а произошедшие в 1917 г. революции — вначале Февральская, затем Октябрьская — привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но строился на принципиально новых основах.
1.5. Управление и делопроизводство в 1917—1941 гг.
Октябрьский переворот 1917 г. кардинально изменил форму государственного аппарата. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов. В период между съездами избирался Всероссийский Исполнительный Центральный Комитет (ВЦИК), наделенный функцией исполнительной власти. Для непосредственного управления страной было образовано первое советское правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК, или Совнарком), для руководства отдельными отраслями государственного управления — 13 народных комиссариатов (наркоматов).
В штаты советских учреждений привлекались рабочие, солдаты, представители других социальных групп, не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения снизился.
Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. Для унификации оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений», в котором перечислялись обязательные реквизиты бланков документов.
В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.
Классовая битва не способствовала стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила к положительным результатам. Тем не менее, период 1920-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения организации исследования в области управления, научной организации труда и делопроизводства; вышедших наиболее важных нормативно-методических документов в сфере документационного обеспечения управления; практики работы ведомств, учреждений, организаций по документированию управленческой деятельности «общего делопроизводства» и специальных систем документации.
При Народном комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР был создан Институт техники управления (ИТУ). Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись в ИТУ по следующим основным направлениям:
— документооборот учреждений и методы его оптимизации;
— способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;
— контроль за исполнением документов;
— хранение документов.
Исследовалось движение основных документопотоков учреждений с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращалось количество инстанций прохождения документов и операций, выполняемых с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи.
По результатам детального обследования учреждений был создан проект реорганизации общего делопроизводства, состоявший из двух основных частей. Первая содержала краткую характеристику существующего положения дел; во второй намечались конкретные пути реорганизации и улучшения делопроизводства.
Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.
Заметным явлением в истории делопроизводства 1970—1980 гг. стало издание ГОСТов на управленческие документы (ГОСТ 6.38-72, ГОСТ 6.39-72 и др.), общесоюзных классификаторов технико-экономической информации (ОКУД, ОКПО, ОКОНХ и др.).
Внедрение указанных материалов в практику управления значительно улучшило оформление документации, рационализировало процедуры поиска, учета и хранения разнообразной информации, подготовило почву для автоматизации управленческих функций.
Контрольные вопросы и задания
1. Когда появились первые документы в Древнерусском государстве?
2. Расскажите об особенностях становления делопроизводства в Древнерусском государстве.
3. Как шло развитие системы государственного делопроизводства в XV в.?
4. Опишите видовой состав документов приказного делопроизводства.
5. Какой была система коллежского делопроизводства во времена правления Петра I?
6. Каковы особенности делопроизводства министерской системы управления XIX — начала ХХ в.?
7. Назовите основные особенности делопроизводства периода 1917—1941 гг. | 
