3.1. Понятие основ конституционного строя РФ.

3.2. Основной период становления российского конституционализма.

3.3. Легальные конституционные проекты.

3.4. Нелегальные конституционные проекты.

3.1. Понятие основ конституционного строя РФ

Термины «конституционный строй», «основы конституционного строя» вошли в научный оборот и законодательные акты в начале 90-х годов ХХ века. Их появление связано главным образом с разработкой и обсуждением Конституции РФ 1993 года.

Конституционный строй можно рассматривать, во-первых, как систему общественных отношений, регулируемых непосредственно нормами Конституции (под это слишком общее определение сравнительно легко можно подвести самые разные общественные взаимосвязи, в том числе не имеющие отношения к конституционному строю); во-вторых, как организацию публичной власти общества, включающую систему базовых экономических, политических и социальных отношений, закрепленных в Конституции.

Основы конституционного строя — это система закрепляемых в Конституции РФ фундаментальных принципов устройства публичной власти и общества. Основные конституционные принципы публичной власти включают в себя народный, государственный суверенитет, федерализм, местное самоуправление, республиканское правление, разделение властей. В их числе также правовой, демо­кратический, светский, социальный характер государства. Их дополняют особо выделяемые принципы федеративного государственного устройства: государственной целостности, единства власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равно­правия, самоопределения народов, национально-территориального устройства.

Основные конституционные принципы общественного устрой­ства включают высшую ценность человека, его прав и свобод,  свободу экономической деятельности, многообразие форм собственности, идеологическое, политическое многообразие. Поскольку публичная власть — часть общества, то конституционные принципы последнего определяют и деятельность публичной власти.  Поэтому конституционные принципы общественного устройства составляют ядро основ конституционного строя. В этом ядре имеется свое исходное начало, согласующее входящие сюда принципы. Таким началом выступает высшая ценность человека, его прав  и свобод.

3.2. Основной период становления  российского конституционализма

Природу современного отечественного конституционализма не понять без анализа его исторических корней и процесса его становления. Без взгляда в прошлое трудно разглядеть что-то в будущем. Следует согласиться с И. А. Кравцом, который считает, что современное конституционное развитие России является составной  частью политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства на протяжении XIX—XX веков. Именно на этом историческом отрезке, продолжая логику предыдущего  развития, Россия непосредственно подошла к осознанию, формулированию и решению задач перехода от «традиционного» — аграрного — общества к последующим типам индустриального и постиндустриального общества. Именно этот исторический отрезок и должен рассматриваться как период уже не подспудного, а открытого, пусть и противоречивого, длительного и даже трагического складывания российской государственности. В историческом плане  особый интерес представляют российские конституционные проекты первой четверти XIX века, относящиеся к началу двухвекового периода становления конституционализма в стране. В них идеи конституционализма впервые получили, пожалуй, яркое и детальное  закрепление. Хотя, конечно, становление конституционных идей — процесс гораздо более длительный. В данном контексте самостоятельного научного исследования требуют и опыт народного представительства (например, Земские соборы), и Кондиции, врученные Анне Иоанновне, и деятельность по разработке конституционных проектов при Екатерине Великой.

Конституционные проекты первой четверти XIX века формировались как по указанию властей или в русле политико-государственного реформирования, планируемого самодержавной властью, так  и по инициативе «снизу», осуществлявшейся вразрез с официальной политикой, нелегально. Поэтому для удобства изложения  все конституционные проекты мы разделили на легальные и нелегальные, понимая некоторую условность указанного деления.  В группе легальных проектов рассмотрим «пункты» А. Р. Воронцова, проекты Г. Р. Державина, М. М. Сперанского и др. В числе нелегальных проанализируем проекты П. И. Пестеля и  Н. М. Муравьева.

3.3. Легальные конституционные проекты

«Пункты» А. Р. Воронцова

Еще 19 мая 1801 года Александр I высказал идею: заимствовать из Великой Хартии Вольностей и Хабеас Корпус Акта основные  положения и согласовать их с обычаями России. Поручено это было  А. Р. Воронцову.

«Пункты» Воронцова представляли своеобразную феодальную хартию: подтверждалась Жалованная грамота дворянству. Можно говорить о том, что весь проект составлен в интересах дворянства, другим сословиям уделялось значительно меньше внимания: несколько статей посвящены купечеству и мещанству, одна — кре­стьянству. Воронцов хотя и был человеком, как сказали бы позже, либеральным, но он отнюдь не сочувствовал идее конституционных преобразований, ибо видел в Конституции прямую угрозу существованию государства. Основная идея проекта заключалась в том, что самодержавная власть, оставаясь неограниченной, должна была дать обещание не нарушать законности и сама же обязывалась следить за тем, чтобы это обещание не было нарушено. Каких-то конкретных гарантий соблюдения законности не было. Вскользь Воронцов высказал предложение о том, чтобы Сенат мог следить за законотворческой деятельностью будущих императоров.

П. Строганов и Н. Новосильцев (до воцарения Александра входившие в круг «молодых друзей» наследника престола) — подвергли проект Воронцова изменениям и дополнениям. Новый документ был составлен с учетом положений французской Декларации прав человека и гражданина.

В измененном проекте предусматривалась охрана личности и собственности, а также закреплялось положение о том, что «каждый российский подданный да пользуется невозбранимо свободою мысли, веры или исповедания, богослужения, слова и речи, письма и деяния... поелику они законам государственным не противоречат и никому не оскорбительны» (ст. 11). Более конкретно говорилось о Сенате: «Сенат обязан войти в подробное рассмотрение нужных и существующих отмен, и для того да устроит о том общее совещание, приглашая к тому коллегии, и рассмотрев, да учинит предложение, и внесет нам на утверждение: тогда только таковое новое по­становление да имеет силу закона, а все иначе учреждаемое законом не почитается» (ст. 28). Заключительная статья придавала переработанному проекту характер «конституционной хартии», но не в общепринятом смысле, а в значении дворянско-олигархической Кон­ституции. Заключительная статья, кроме того, содержала гарантии нерушимости статей предыдущих.

9 сентября 1801 года проект Воронцова с дополнениями Строганова и Новосильцева был вынесен на заседание Государственного Совета. Итог обсуждения был таков: одобрить как дальнейшее расширение круга дворянских привилегий, так и введение  в закон понятия «свободы». Хотя особых возражений на проект не последовало, все же было внесено одно существенное дополнение. Автором его был Г. Р. Державин. Он заявил: «В государстве существует четыре власти: законодательная, судебная, исполнительная и оберегательная (в лице генерал-прокурора)... они же не могут находиться  в руках одного человека. Необходимо в рамках Сената отделить одну власть от другой, поставив во главе каждой из них особого чиновника и разрешив ему свободный выход к монарху». Предложил Державин и выборность сенаторов. В дальнейшем он составил соб­ственный проект.

Проект Г. Р. Державина

По этому проекту, все четыре вышеназванные власти вверяются Сенату, который является выборным органом. Сенаторы выбираются из числа первых четырех чинов, причем на место каждого сенатора должны претендовать три кандидата. Назначение их производится монархом. Сенат — «собрание государственных чинов всех учреждений обеих столиц». В функции Сената входит представление императору кандидатур на посты губернаторов, вице-губернаторов, президентов коллегий, председателей палат, назначение чиновников в губернские учреждения, пожалование чинов до 7-го класса. Каждый сенатор имеет право свободного доступа к монарху, может объявлять его «словесные повеления».

Даже будучи отставленным, сенатор имеет право осмотреть любое заведение, донести Сенату о злоупотреблениях официальных лиц и требовать наложить взыскание.

Решения Сената дозволяется печатать.

Надзор за исполнением законов в Сенате и подчиненных ему  учреждениях осуществляет Оберегательная Дума, состоящая из генерал-прокурора и обер-прокурора. Генерал-прокурор одновременно является министром оберегательной власти.

Главами трех других властей тоже являются министры. Каждый из них заведует канцелярией своего министерства и осуществляет передачу сведений к монарху и от монарха.

Исполнительная власть принадлежит Императорскому верховному правлению, которое состоит из Верховного исполнительного правления, Верховной палаты казенных дел и Верховного приказа общественного призрения.

Судебная власть принадлежит Судебному департаменту, который является высшей инстанцией судебной системы государства. Судебный департамент состоит из уголовной и гражданской палат. Вводится институт присяжных стряпчих — для производства  гражданских дел; однако процесс по должностным преступлениям, в частности по преступлениям сенаторов, должен производиться  в присутствии всех членов Судебного департамента.

Законодательная власть принадлежит Законодательному  Со­бранию. В ведении министра, стоящего во главе Собрания,  находится специальная Законодательная комиссия, занимающаяся разработкой законопроектов. Новые законы разрабатываются либо по инициативе законодательного министра (она должна получить императорское  одобрение), либо по указанию императора.

Проект закона рассматривается на заседании Законодательного Собрания и после этого передается императору на утверждение.  Если же сам монарх предлагает законопроект, то этот проект передается для утверждения в Законодательное Собрание. Законодательное Собрание может не утвердить проект монарха и вернуть его, но если император не откажется от идеи провести законопроект, то возвращает его Законодательному Собранию. Возвращенный законопроект вписывается в Книгу временных узаконений Законодательного Собрания.

Законодательное Собрание может самостоятельно в отсутствие императора принимать законы, но они будут носить временный  характер.

Проект Державина предусматривал в особо важных случаях право ходатайства Законодательного Собрания императору о всенародных нуждах.

Жалобы на Сенат, по мысли Державина, должны быть запрещены, но в исключительных случаях монарх мог рассмотреть жалобу  в присутствии жалобщика и сенатора.

Проект представляет собой схему организации центральных  органов власти и управления, программу реформирования высшей администрации. Здесь, пожалуй, можно говорить уже о значительном ограничении власти монарха. Державин представил самый  радикальный для своего времени проект.

По проекту Державина Сенат получал право представления  монарху — своего рода протест на необоснованные действия должностных лиц,— но Сенат недолго обладал этим правом.

5 декабря 1802 года Александром был утвержден доклад мини­стра Военной коллегии, запрещающий увольнение дворян раньше чем через 12 лет после начала службы, если они не получили офицерского чина. Объяснялось это, как и в Павловские времена, нехваткой кадровых военных. Сенат усмотрел в действиях министра нарушение одного из положений Жалованной грамоты, декларировавшего право дворян на свободу от военной службы, и обратился  к императору с представлением на действия министра. Однако в качестве контрмеры Александр отменил ст. 9 Указа о правах Сената, закреплявшую право представления.

Так завершился первый этап «конституционного эксперимента» при Александре I.

Конституционный проект М. М. Сперанского 1809 года

Второй этап законопроектного воплощения конституционных идей связан с деятельностью М. М. Сперанского.

С 1801 года проекты всех важнейших законов редактировались Сперанским, состоявшим в должности управляющего Мини­стерством внутренних дел.

Управляющий МВД стал довереннейшим сотрудником императора: в 1807 году члены Тайного совета один за другим удаляются от царя. Сперанский заменил целый коллектив, и именно ему Александр поручил разработать проект преобразования государства.

По словам Сперанского, «весь разум его плана состоял в том, чтобы посредством законов учредить власть правительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и истинной силы».

В своем проекте Сперанский предложил выделить две основные категории законов:

— законы государственные, регулирующие отношения  между государством и подданными;

— законы гражданские, определяющие отношения частных лиц между собой.

Государством, по мнению автора проекта, «управляют и движут» три силы: законодательная, судная и исполнительная. В соответствии с этим Сперанский определял устройство порядка законодательного, исполнительного и судебного. Автор «Плана государственного преобразования» — сторонник разделения вла­стей. Он писал, что нельзя основать правление на законе, если одна «державная власть» будет и принимать закон и исполнять его.

Порядок законодательный, по Сперанскому, складывается из трех элементов: из предложения закона, уважения его (то есть рассмотрения, одобрения) и учреждения.

Предложение закона должно быть прерогативой правительства. Только в двух случаях Сперанский предусматривает возможность внесения законопроекта «законодательным сословием»:

— когда правительство нарушит «коренной государственный закон» или  свободу личности;

— когда правительство в установленное время не представит узаконенных отчетов о своей деятельности.

«Уважение законов» принадлежит законодательному сословию, но монарх тоже имеет такое право.

Утверждение законов принадлежит державной власти.

Сперанский предложил два варианта организации верховной власти. Первый заключался в том, чтобы облечь правление самодержца всеми внешними формами закона, но при этом сохранить в неприкосновенности все его полномочия. Второй вариант устройства предлагал фактически ограничить самодержавие системой учреждений законодательной власти.

В случае использования первого варианта Сперанский говорил  о необходимости:

— установить сословие, которое представляло бы «силу законодательную свободную», но на самом деле находилось бы в полной зависимости от монарха;

— так организовать исполнительную власть, чтобы она дей­ствовала самостоятельно, хотя при этом была подотчетна власти самодержавной;

— судебной власти предоставить все преимущества видимой свободы, но фактически связать ее такими ограничениями, чтобы она тоже была зависима от самодержавной власти.

В случае использования второго варианта:

— законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы ничего не совершать без санкции державной власти, но чтобы  при этом «мнения его были свободны и выражали бы мнения на-родные»;

— власть исполнительная должна быть вверена только правительству, но ее «должно поставить в ответственность законодательной власти»;

— все вопросы в сфере судопроизводства должно решать судебное сословие: правительство осуществляет лишь надзор за его  деятельностью.

Думается, что сам Сперанский был сторонником второго варианта, поскольку с идеей его проекта он согласуется лучше первого.

Императорской, или державной власти в проекте уделено внимания немного: сказано лишь о необходимости ее ограничения, причем автор отмечает, что эта необходимость существует еще со времен Алексея Михайловича. В законодательной сфере Сперанский предлагал свести роль императора к утверждению законов. В судебной сфере «действие власти державной» должно быть ограничено одним установлением власти надзирающей и охраняющей судные образы». В полном объеме императору должна была принадлежать только исполнительная власть.

В своем проекте Сперанский уделил внимание и избирательному праву; но прежде чем говорить об избирательном праве, он останавливается на понятии гражданских прав вообще. Сперанский подразделил их на общие и особенные.

Общие гражданские права включают в себя:

— личные — никто не может быть наказан без суда, и никто не обязан нести личную службу иначе, как по закону;

— вещественные — всякий имеет право на приобретение движимой и недвижимой собственности, и никто не должен нести никаких повинностей иначе, как по закону или добровольному воле­изъявлению.

Особенные гражданские права имеют те, «кто образом жизни и воспитанием к ним приуготовлен», то есть главным образом дворяне. Особенными являются следующие права:

— быть изъятым из общей очередной военной службы (это не означало освобождения от службы вообще);

— приобретать в собственность населенную недвижимость.

Говоря об избирательном праве, Сперанский подчеркивал, что лица, имеющие собственность, должны допускаться к участию  в выборах; однако он категорически возражал против участия в осуществлении избирательного права рабочих, ремесленников, поденщиков, слуг, хотя бы те и имели собственность. Однако здесь же  автор проекта фиксирует право перехода из одного сословия в другое. Для того чтобы осуществить это право, необходимо приобрести недвижимость «в известном количестве» и исполнить повинности, «коими  обязан был прежнему состоянию».

Прежде чем перейти к детальному рассмотрению системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, Сперан­ский говорил о «четырех степенях» — инстанциях всех ветвей власти. «Первая степень порядка законодательного, исполнительного и судного будет в волостных городах, округ составляющих. Вторая степень — в окружном городе. Третья — в губернском, и четвертая — в столице».

В соответствии с такой градацией низшим законодательным  органом должна была стать волостная дума. К ее компетенции  Сперанский относил: выбор членов волостного правления; отчет  в сборах и расходах денежных средств, вверенных волостному правлению; выбор депутатов в окружную думу; составление списка двадцати «отличнейших обывателей волости»; представление окружной думе об общественных волостных нуждах.

К компетенции окружной думы должны были относиться во­просы выбора членов окружного суда и окружного совета, а также избрание депутатов в губернскую думу. Остальные полномочия со­впадали с соответствующими полномочиями волостной думы.

Компетенция губернской подобна компетенции окружной думы.

Думы всех трех уровней должны были созываться раз в три года. Срок полномочий их депутатов также был равен трем годам.

По окончании заседаний в думах трех уровней списки всех избранных в суды представлялись на имя канцлера юстиции; а списки избранных в советы всех уровней так же, как отчеты и представления о нуждах, передавались канцлеру Государственной Думы.

Государственная Дума должна была выступать в качестве высшего законодательного органа. В отличие от нижестоящих дум она должна была собираться ежегодно. Срок полномочий ее депутатов определялся в зависимости от предложенного количества дел.  Деятельность Государственной Думы прекращалась: при предоставлении отсрочки до будущего года (эта отсрочка должна была  оформляться актом державной власти в Государственном Совете); при увольнении всех депутатов (закрепляемом таким же актом, но  с указанием фамилий новых членов Государственной Думы).

Таким образом, несмотря на выборность думцев, император  мог уволить не устраивающий его состав высшего законодательного органа.

В Государственной Думе образовывались: комиссия законов государственных;  комиссия законов гражданских; комиссия уставов и учреждений; комиссия министерских отчетов и взыскания ответ­ственности; комиссия представлений о государственных нуждах; комиссия финансов.

Все эти комиссии должны были выбираться из депутатов  Государственной Думы.

По проекту Сперанского, «первая степень порядка судного» — волостной суд — должна состоять из главного волостного судьи, его товарища и волостных судей, «постоянно пребывающих». В волостном суде предполагалось присутствие присяжных заседателей — из того же сословия, что и подсудимый. В том случае, если нельзя  найти присяжных из сословия подсудимого, дело должно передаваться окружному суду.

К компетенции волостного суда относилось главным образом рассмотрение маловажных проступков, а также гражданских дел. Процесс должен быть устным, без ведения протокола судебного заседания.

В структуре формального судопроизводства первоначальным элементом предлагалось считать окружной суд. В окружном суде выделялись гражданское и уголовное отделения, во главе каждого должен был стоять председатель, выступающий не в роли судьи, а в роли охранителя процессуальных форм.

В окружном суде также предполагалось введение института присяжных.

Устройство губернского суда повторяло устройство окружного.

Большое значение Сперанский уделил Сенату, который должен был стать верховным судом для всей империи. Сенат предполагалось составить из четырех департаментов: двух — по уголовным делам, и двух — по гражданским.

Сперанский выделил две стадии судебного процесса, осуществляемого Сенатом. Первая — производство дела, осуществляемое рекетмейстерами под председательством обер-прокурора. Их задача  заключается в том, чтобы «собрать все сведения и привести дело  в совершенную ясность». Вторая стадия —  «суждение» — решение по делу.

Первая стадия сенатского судопроизводства может рассматриваться в двух аспектах:

— если Сенат выступает в роли апелляционного суда, то первая стадия представляет собой судебное следствие;

— если же Сенат выступает в роли верховного уголовного суда, занимающегося государственными преступлениями, то эта стадия представляет собой предварительное следствие.

Судебная реформа по проекту Сперанского опередила свое время: она была даже радикальнее реформы 1864 года, предусматривавшей судопроизводство с участием присяжных только по гражданским делам и только на уровне окружного суда.

Исполнительная власть, или «порядок исполнительный», по мнению Сперанского, «есть не что иное, как способ, коим законы приводятся в действие».

По мысли Сперанского, сколько есть «разнообразных частей закона» — отраслей права, столько должно быть «отдельных частей исполнения». Видимо, поэтому он начинает главу об организации исполнительной власти не с местных органов, а с центральных — министерств. Определив, что «в порядке исполнительном есть пять главных и отдельных частей»: внешняя политика, устройство внешней безопасности, устройство и надзор суда, публичная экономия, устройство внутренней безопасности,— Сперанский выделяет пять соответствующих им министерств.

Автор проекта считал, что исполнительная власть должна быть основана на тех же принципах единства и постепенности, на которых базируются иные ветви власти.

Исполнительная власть, по данному проекту, отличалась большой централизацией, и нижестоящие структуры управления повторяли вышестоящие.

Три власти должен был объединить в себе Государственный Совет, составляемый «из особ, Высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых».

К компетенции Государственного Совета должны были относиться следующие вопросы: 

— учреждение и дополнение законов и уставов;

— принятие мер в обстановке чрезвычайного положения;

— объявление войны и мира, решение других политических проблем;

— принятие ежегодного бюджета;

— отчеты министров.

Государственный Совет должен был включать в себя четыре департамента: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии.

В Департаменте законов должна была работать комиссия законов, которая занималась бы выработкой законопроектов.

Таким оригинальным и подробно разработанным был проект Сперанского. Однако практически он почти не был применен: осуществилась только идея о создании Государственного Совета; и то этот орган — с весьма урезанными полномочиями — стал скорее законосовещательным.

Вероятно, император и ввел бы в жизнь другие положения  проекта, несмотря на отставку Сперанского, но помешала война 1812 года.

В 1815 году верховная власть вновь приступила к рассмотрению возможности введения в России отдельных конституционных ин­ститутов, в частности представительного правления.

Конституция Царства Польского

13 мая 1815 года Царству Польскому было объявлено о даровании Конституции, собственной армии и собственной печати.

Видимо, нет необходимости  подробно останавливаться на во­просе, почему в 1815 году выбор пал  именно на Польшу. Решающую роль сыграли два обстоятельства: небольшая территория, пригодная для такого законодательного эксперимента; и то, что польское общество в эти годы не было «рабским», по выражению Александра,— к 1815 году в Польше давно уже не существовало крепостного права, а это немаловажный фактор: в свободном обществе о народном представительстве можно не только говорить, но и пытаться его реализовать.

Каковы же были основные положения польской Конституционной хартии 1815 года?

Ст. 1 определяла, что «Царство Польское навсегда присоединено к Российской империи». Российский император объявлялся польским царем, и корона Царства Польского становилась наследственной для российского императорского дома.

В Конституции большое внимание уделено императорской вла­сти. Сразу же оговаривалось ее ограничение. Император должен принести клятву, что будет охранять хартию и требовать ее соблюдения всей своей властью.

Император — глава исполнительной власти. Ему принадлежит право объявления войны и заключения мира, международных договоров, он единолично  назначает свою администрацию, является главой армии. Император имеет право отмены приговора суда и смягчения наказания. Он также награждает орденами и жалует дворянство. Все эти функции осуществляются в пределах, обозначенных Конституцией. Она предусматривала принцип контрасигнатуры: без подписи (одобрения) соответствующего министра ни один императорский указ не имел силы.

Ст. 31 гласила: «Польский народ будет иметь на вечные времена народное представительство». Говоря о народном представитель­стве, нельзя не затронуть избирательное право и избирательную систему.

Правом избирать обладали все дворяне, внесенные в Дворян­скую книгу повета, достигшие 21 года, и владевшие недвижимой собственностью. Избирателями также являлись и остальные граждане, имевшие недвижимость и уплачивавшие за нее налог, фабриканты и хозяева мастерских, стоимость предприятий которых была не менее 10 тысяч польских флоринов, а также все настоятели и викарии, профессора, учителя и художники (ст. 125—134).

Избирательная система оставалась сословной — в выборах  не принимали участия крестьяне, хотя они и были уже лично свободны. Все же, если сравнить Польшу и, например, Францию, то  в 1815 году во Франции было 80 тысяч избирателей, а в Польше, которая и численно, и территориально была меньше Франции, их насчитывалось около 100 тысяч.

Представительная власть осуществлялась Сеймом, который состоял из двух палат. Главой Сейма считался царь (то есть российский император).

Верхняя палата Сейма — Сенат — состояла из членов, которых пожизненно назначал царь. Число их не должно было превышать половины численности нижней палаты (ст. 108). Сенат для выполнения своей законодательной функции собирался не иначе, как по созыву царя.

Нижняя палата Сейма — выборная; она должна была формироваться из депутатов от гмин — административно-территориальных единиц. Нижняя палата состояла из 128 депутатов, избранных путем прямого голосования: 77 избирались дворянами на сеймиках,  а 51 — в гминах. Такой состав — доказательство сословности избирательной системы.

В Польской конституции закреплялся принцип независимости судей и давалась его расшифровка: «Под независимостью  судьи понимается присвоенная ему свобода высказывать свое мнение при разборе дела, не подчиняясь влиянию ни высшей власти,  ни власти министра, ни каких-то ни было других соображений»  (ст. 139).

В Конституции закреплялись некоторые права и свободы: право неприкосновенности личности, равенство всех сословий перед законом (ст. 17), свобода печати (ст. 18).

Конституция Царства Польского отличалась от предшествующих конституционных проектов: в ней открыто говорилось о кон­ституционном ограничении власти монарха, предусматривалось создание органа народного представительства, но, конечно, главным отличием являлось ее практическое воплощение. Так, например, спустя три года был избран Сейм.

Александр I видел в Польской конституции прообраз Конституции российской. И потому, хотя о распространении польского конституционного опыта на территорию собственно России Александром, открывавшим Сейм 15 марта 1818 года, не было сказано ничего, русское дворянство осталось при мысли, что царь не отступит от своих намерений.

Проект российской Конституции

Работа над проектом российской конституции началась еще в 1816 году, когда Н. Новосильцев составил проект учреждения наместничеств. Наместничества должны были создаваться для надзора за исполнением в губерниях законов и предписаний местных органов власти.

По этому проекту полномочия наместника были очень велики. Вот далеко не полный их перечень:

— наблюдение за тем, чтобы помещики не злоупотребляли  своей властью над крестьянами;

— наблюдение за развитием торговли, промышленности, земледелия;

— ревизия всех местных учреждений;

— право вмешиваться в действия губернских властей (в экстренных случаях) и приносить жалобы на их действия;

— отстранение чиновника от должности (за исключением выс­шего губернского руководства) единоличным решением.

Этот проект вполне мог положить начало реформе местного  управления, но, к сожалению, так и остался на бумаге.

В 1819 году в Варшаве началась работа над проектом Конституции России. В октябре Александром были утверждены основы будущей Конституции — «Краткое изложение основ Конституционной хартии Российской Империи».

«На этой основе теперь здесь должно быть разработано великое дело и представлено Его Величеству самое позднее — через два месяца»,— писал прусский консул Шмидт в донесении, отправленном в Берлин 15 (27) октября 1819 года.

В проекте, с которого должно было начаться «великое дело», прежде всего четко регламентировалась деятельность императора, определялись границы его власти. Правительство предоставляло императору исполнительную власть. Император объявлялся главой церкви и государства, он имел право единолично распоряжаться вооруженными силами, объявлять войну, заключать международные договоры, осуществлять назначения на все должности в империи.

Некоторое внимание проект уделял законодательной власти. Указывались нормативные акты, которые она могла издавать:

— законы — по важнейшим государственным и общественным вопросам;

— положения, уставы и регламенты — по вопросам управления государством;

— указы, декреты, распоряжения, предписания — по частным делам и малозначительным вопросам.

Законодательная власть передавалась общероссийскому Сейму. Он состоял из двух палат: верхней — Сената, состоявшей из назначаемых царем сенаторов, и нижней — Палаты депутатов; то есть структура предполагаемого российского Сейма аналогична структуре Сейма польского.

Однако в «Кратком изложении основ…» ничего не сказано о том, кому принадлежит законодательная инициатива, а также об участии императора в законодательном процессе. 

По «Краткому изложению основ Конституционной хартии  Российской Империи» предусматривалось деление всей территории России на десять наместничеств, а Сенат, в свою очередь,  делился на десять департаментов. В каждом наместничестве создавался свой Сейм, причем его верхней палатой являлся один из департаментов Сената, а нижняя была «выборно-назначаемой»: каждый уезд должен был выбирать по три депутата от дворянства и горожан, а император назначал по своему усмотрению еще четырех депутатов.

Указывалось также, что все вопросы, связанные с созывом, отсрочкой и роспуском Сеймов, будут сходны с соответствующей процедурой Польской конституции — то есть будут решаться в зависимости от волеизъявления императора.

Специальная часть «Краткого изложения основ…» посвящена высшему административному органу — Государственному Совету. В него входили министры — главы ведомств, а другие чиновники Государственного Совета назначались императором.

В каждом наместничестве должно было функционировать общее собрание во главе с наместником. Государственный Совет обязан был осуществлять связь между общим собранием наместниче­ства и правительством.

Избирательному праву в документе внимания уделено немного, причем сказано лишь о пассивном избирательном праве. Право быть избранными в сеймы получали все дворяне, внесенные в дворян­ские книги, все землевладельцы-недворяне, купцы первых двух гильдий, «артисты трех свободных искусств» и хозяева мастерских.

Переходя к краткому обзору судоустройства, предлагаемого проектом, необходимо отметить закрепление принципа независимости и несменяемости судей. Кроме того, в каждом наместничестве  учреждался апелляционный суд и предусматривалось создание высшей судебной инстанции в Москве или Петербурге.

Осенью 1820 года доработанный конституционный проект был одобрен императором. Он был представлен в двух экземплярах: на русском языке и на французском. Теперь документ назывался так: «Конституционная хартия Российской Империи». Однако в русском варианте заглавие имело несколько иной вид: «Государственная уставная грамота Российской Империи» (Уставная грамота). Характерно, что в тексте документа слово «Конституция» не упоминается ни разу.

Конституция состояла из 6 глав и 191 статьи.

В документе говорилось об учреждении Государственного Сейма, созываемого раз в пять лет, и наместнических сеймов, созываемых раз в три года. Сеймы должны были содействовать императору в осуществлении им законодательной власти.

Документ недостаточно ясно говорит о том, кто имеет право законодательной инициативы: ст. 115 определяет, что право законодательной инициативы — прерогатива императора, а ст. 135 предусматривает за императором право вето на законопроекты Сейма.

Следуя логике, можно представить законодательный процесс следующим образом. Император, обладающий законодательной инициативой, дает Государственному Совету распоряжение подготовить проект закона. Государственный Совет работает над ним и вносит на общее заседание Государственного Сейма от имени императора (ст. 117). Император по своему усмотрению определяет палату, с которой начинается обсуждение законопроекта.

Исключение составляли финансовые законопроекты, обсуждение которых всегда должно было начинаться в нижней палате  (ст. 129). Большинством голосов проект мог быть одобрен или отвергнут, то есть Сейм имел право наложить вето на законопроект императора (ст. 132). В случае одобрения проект утверждался императором и обретал силу закона.

Самостоятельно, без Сейма, император мог издавать только  уставы, учреждения, указы, рескрипты и постановления, но никак не законы. (Под уставами и учреждениями понимались распоряжения, издаваемые по вопросам защиты государства, охраны це-лостности его границ, внутреннего управления или «по делам до порядка службы и до усовершенствования общего и частного благосостояния касающегося» — ст. 98.)

Кроме законодательной деятельности, Сейм должен был заниматься государственным бюджетом, вопросами финансирования, налоговой системой, обсуждением отдельных положений ежегодного отчета Государственного Совета (ст. 115—116). На решение всех вопросов, входящих в компетенцию сеймов, отводилось 30 дней (ст. 136).

По «Государственной уставной грамоте Российской Империи» Сейм представлял собой двухпалатный парламент, причем парламентарии в  верхнюю  палату — Сенат — назначались императором, а состав нижней палаты — Посольской — избирался.

В Посольскую палату мог быть избран человек, достигший  30 лет, пользующийся правами гражданина и «платящий поземельные и всякие другие подати не менее той суммы, которая во всякой наместнической области будет определена» (ст. 148). Для дворян возрастной ценз был снижен до 25 лет.

Кроме того, проект Конституции предусматривал выборы от «градских обществ». В них могли участвовать:

— все жители города, имеющие недвижимую собственность;

— «все состояния, известные под именем именитых граждан» — ученые, имеющие академические или университетские аттестаты;  архитекторы, скульпторы, живописцы; банкиры, капиталисты, судовладельцы;

— купцы первых двух гильдий;

— цеховые мастера  (ст. 166).

Однако и здесь предусматривался возрастной ценз и ценз места жительства — правом голоса обладал только тот, кто был записан  в городскую обывательскую книгу (ст. 171). Избирательного права лишалось и все еврейское население.

По сравнению с Конституцией Царства Польского в число избирателей попадало значительно меньше людей.

Система выборов была очень сложной и многоступенчатой: прямыми можно было бы назвать только выборы в палату депутатов наместнического Сейма (ст. 165).

Палата депутатов наместнического Сейма должна была выбрать из своего состава кандидатов в Посольскую палату Государственного Сейма, но право окончательного выбора — прерогатива императора.

Выборы от городов, численность которых составляла более восьми тысяч человек, также прямыми не были: вначале выбирались гласные, и потом уже те из своей среды выбирали депутатов  в Посольскую палату. Такая избирательная система имеет сходство с английской; однако избранные «выборщиками» являются депутатами, а не кандидатами.

Несколько по-иному, чем в «Кратком изложении основ…»,  представлена в Уставной грамоте система органов исполнительной власти.

Центральным органом исполнительной власти должен был стать Государственный Совет, состоящий из Правительственного Совета (кабинета министров) и Общего Собрания Совета.

Правительственный Совет должен был состоять из министров и других лиц, назначаемых императором. Правительственный Совет имел право аннулировать распоряжения наместников, противоречащие законам, а также указы, повеления, учреждения и рескрипты, написанные на их имя. В остальном полномочия Совета мало чем отличались от полномочий современных кабинетов министров.

Общее Собрание скорее можно отнести к законодательной вла­сти,— основными направлениями его деятельности должны были стать  разработка и рассмотрение законов. Однако здесь же должны были решаться вопросы о виновности или невиновности чиновников, назначенных императором; сюда же должны были представляться материалы о злоупотреблениях администрации и т. д. Таким образом, ясно выражена универсальность Общего Собрания: оно должно было стать органом и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. Видимо, это можно объяснить тем, что теория разделения властей в России на протяжении многих десятилетий считалась только теорией.

Местное управление осуществлялось Советом наместничества: гл. I Уставной грамоты говорила о разделении Российской империи на большие области, называемые наместничествами.

Проект этой «территориальной реформы» явился приложением к Уставной грамоте: всего было намечено создать 12 наместничеств, куда входили бы от трех до шести больших губерний или областей; так, например,  Тверское наместничество должно было объединить Новгородскую, Ярославскую, Тверскую, Владимирскую, Костром­скую губернии; Тифлисское — Астраханскую губернию, Кавказскую область, Грузию, Имеретию, Мингрелию. В каждом таком наместничестве создавался Совет, почти копировавший  Совет Государственный.

По Уставной грамоте судебная система выглядела таким образом: Верховный государственный суд и Верховные суды наместничеств, апелляционные суды, суды инстанций. В компетенцию Верховного суда входило «исследование и наказание за все преступления в оскорблении величества, за преступления против государства  и все противозаконные проступки высших чиновников» (ст. 182). По апелляционным и инстанционным делам предусматривалось издание специальных постановлений (ст. 188).

Судьи по Уставной грамоте подразделялись на выборных и назначаемых императором. Кроме того, сенаторы тоже «исправляли по очереди должности судей в верховных судах» (ст. 147). Как и в «Кратком изложении основ…», декларировалась независимость судей и лиц, носящих звание судей (последнее предусмотрено, очевидно, для сенаторов в период пребывания на судебных должностях).

В гл. III, названной «Ручательства державной власти», Уставная грамота зафиксировала некоторые права и свободы.

Наибольшее внимание было уделено праву собственности. «Всякая собственность, на поверхности ли земли находящаяся или в недрах оной сокровенная, какого бы рода ни была, в чем бы ни состояла и кому бы ни принадлежала, признается священною и неприкосновенною. Никакая власть ни под каким предлогом по­сягнуть на нее не может. Посягающий на чужую собственность осуждается и наказывается как нарушитель общественного спокой-ствия» (ст. 97).

Кроме права собственности, декларировались свобода слова, вероисповедания, равенство всех перед законом, неприкосновенность личности, свобода печати.

В 1820 году появился документ под названием «Опыт введения в Грамоту» — своего рода манифест о даровании Конституции.  Однако, последовав совету Сперанского и опасаясь волнений, авторы манифеста заверяли, что текст Уставной грамоты не вносит никакого новшества в государственное устройство, что она «основана на наших государственных учреждениях, она их объединяет, развивает положенные в основу их принципы, приводит в действие и тем самым открывает возможности ввести порядок и гармонию в различные отрасли управления».

Одновременно готовился манифест об аннулировании Польской конституции 1815 года и о превращении Польши в одно из наместничеств России.

Рассмотрев приведенные документы, можно однозначно свидетельствовать: первые конституционные проекты — это проекты  управленцев.

Детальная разработанность множества законодательных положений говорит о том, что реформаторы хотели застраховать себя от любых неожиданностей при воплощении в жизнь их разработок.

Сейчас вызывает недоумение тщательное прописывание, к примеру, процедуры реализации отдельными категориями российских подданных своих политических прав и в то же время замалчивание проблемы крепостного права (хотя даже Александр, будучи еще наследником престола, мечтал об отмене рабства). Но… это сближает проекты «дней Александровых» с Конституциями нашего государ­ства ХХ века.

Можно говорить о том, что существовали экономические причины для такого подхода, в частности необходимо было готовить рабочие места для части освобожденных крестьян. Кроме того, целый класс (помещики) остался бы без стабильных доходов, что могло бы привести к непредсказуемым политическим последствиям.