1.1 Понятие права социального обеспечения

Право социального обеспечения является одной из важнейших отраслей российского права. Право социального обеспечения зависит от экономического, социального и политического развития общества. Как самостоятельная отрасль права, право социального обеспечения развивалось постепенно и сформировалось в 60-х годах XX столетия. Ранее отдельные вопросы этой сферы регулировались иными отраслями советского права.

Кроме того, можно говорить о международно-правовом регулировании социальных прав и их закреплении в нормативных правовых актах.

Всеобщая декларация прав человека 1948 года предусматривает максимально полный объем прав человека.

После Второй мировой войны в России усилилась необходимость развития права социального обеспечения в связи с недостаточным жизненным уровнем ряда слоев населения и желанием государства обеспечить нуждающихся граждан всем необходимым для нормальной жизни.

Развивалось международное законодательство, и Россия должна была соответствовать нормам международного права, в частности такому документу как Международный пакт ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (Россия ратифицировала пакт в 1976 г.). Данный документ (ст. 11) предусматривает право каждого человека на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище.

Особое значение имеет Европейская хартия об основных социальных правах трудящихся (Страсбург, 1989 г.). Европейская социальная хартия пересматривалась в 1996 и 2009 гг., и содержит такие важнейшие права, как право на социальное обеспечение, на социальную и медицинскую помощь, на социальное обслуживание, право инвалидов на социальную интеграцию и участие в жизни общества и др. Российское государство отразило важность прав и свобод человека, закрепив их в Конституции РФ.

Конституция РФ гарантирует следующие социальные права гражданам:

1) право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39);

2) право на защиту от безработицы (ст. 37);

3) государственную защиту семьи, материнства и детства (ст. 38);

4) право граждан на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом правилами (ст. 40);

5) право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ст. 41).

Итак, содержание международных актов о правах человека, Конституции РФ и отраслевого законодательства дает возможность сформулировать определения «право социального обеспечения» и «право на социальное обеспечение».

Право социального обеспечения России – это отрасль права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в области предоставления денежных выплат, различных видов услуг, оказания государственной материальной помощи, а также иной социальной поддержки граждан для воспитания детей, в случае болезни, утраты трудоспособности, потери кормильца, в старости и иных ситуациях, предусмотренных законодательством.

Право на социальное обеспечение – это признанная международным сообществом и гарантированная государством возможность человека удовлетворять физиологические, социальные и духовные потребности в объеме, необходимом для достойной жизни, в тех случаях, когда в результате наступления социального риска или других социально значимых обстоятельств (трудной жизненной ситуации) он утратил доход от трудовой деятельности или внутрисемейное содержание.

Исходя из данного определения возникает необходимость сформулировать такие понятия, как «социальные риски» и «трудная жизненная ситуация».

Социальные риски - риски, связанные с жизнедеятельностью человека в государстве и обществе, с вероятными опасностями и случайностями, возникающими по причинам общественно-исторического характера. Социальные риски несут вполне определенную опасность - они приводят к существенным отклонениям от социальной нормы каких-либо характеристик социального положения человека или группы либо к полному нарушению нормального социального положения. Как правило, нарушение нормального социального положения проявляется в невозможности индивида по различным причинам удовлетворять свои  материальные, социальные и духовные потребности.

Материальные потребности - это обеспечение жильем, приобретение продовольственных, промышленных товаров и бытовых услуг, качество питания, доступность транспортных услуг, услуг связи.

Социальные потребности - это социальное обеспечение, труд и занятость, здравоохранение, безопасность.

Духовные потребности - это туризм (рекреация, отдых), деятельность учреждений культуры и искусства, отдыха и спорта, образовательные и информационные услуги.

Социальное положение - это уровень потребления материальных, социальных и духовных благ, показатель уровня жизни или благосостояния. Благосостояние - степень обеспеченности людей жизненными благами, характеристика уровня жизни людей. При рассмотрении социальных рисков более уместно говорить об ухудшении именно благосостояния.

Теперь обратимся к рассмотрению сущности понятия «трудная жизненная ситуация».

Трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.

В зависимости от характера трудной жизненной ситуации выделяют виды социальной помощи.

Итак, под социальным обеспечением мы будем понимать форму выражения социальной политики государства, направленную на материальное обеспечение пенсиями, пособиями, компенсационными выплатами, социальным обслуживанием определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления или предотвращения наступления социальных рисков с целью выравнивания их социального положения по сравнению с другими членами общества.

Основными критериями (признаками), в соответствии с которыми тот или иной вид обеспечения следует называть социальным, являются следующие.

1. Источники финансирования. Практически все ученые единодушны в том, что социальное обеспечение должно предоставляться за счет специальных фондов, образуемых государством. В период существования СССР это были общественные фонды потребления (фонды обеспечения для нетрудоспособных). В настоящее время финансирование социального обеспечения происходит за счет специальных государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда России, Фонда федерального обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования, а также средств государственного бюджета, республиканских и территориальных фондов социальной поддержки населения.

2. Круг лиц, подлежащих обеспечению. С юридических позиций общепринято, что обеспечение за счет общества должно осуществляться не для всех граждан, а лишь для определенных их категорий, установленных в законе. На сегодняшний день таковыми являются:

- нетрудоспособные (в том числе по старости, инвалидности, выслуге лет);

- лица, потерявшие кормильца;

- беременные женщины;

- дети;

- семьи, имеющие детей;

- безработные;

- пострадавшие от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний;

- малообеспеченные семьи;

- лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев;

- ветераны войны и труда;

- лица, пострадавшие от воздействия радиации4

- лица, награжденные орденами боевой и трудовой славы;

- Герои Советского Союза и России;

- жители блокадного Ленинграда;

- лица, награжденные медалью «За оборону Ленинграда»;

- бывшие узники концлагерей, гетто;

- лица, подвергшиеся репрессиям и впоследствии реабилитированные, и др.

Круг этих лиц устанавливается применительно к конкретным видам обеспечения.

3. Условия предоставления обеспечения. Право на тот или иной вид обеспечения устанавливается для определенных групп из вышеперечисленных граждан только при наступлении соответствующих обстоятельств, указанных в законе. К таковым преимущественно относятся события:

- достижение определенного возраста;

- инвалидность;

- смерть;

- рождение гражданина и пр.

Указанные обстоятельства в большинстве случаев связываются с наступлением для человека трудной жизненной ситуации, в которой он оказался по независящим от него причинам, когда помощь общества является ему крайне необходимой.

4. Цель предоставления обеспечения. Предоставляя гражданам тот или иной вид обеспечения, государство преследует определенные цели. Их можно условно подразделить на ближайшие, промежуточные, конечные. Так, при обеспечении женщины пособием по беременности и родам ближайшей целью является забота о здоровье матери и ребенка. Конечная цель – воспитание здорового поколения и рост народонаселения страны. Однако, следует полагать, что основной целью каждого вида обеспечения является выравнивание социального положения отдельных категорий граждан с остальными членами общества.

Социальное обеспечение является выражением социальной политики государства на данном этапе его развития. Изменение социальных приоритетов неизбежно влечет за собой и изменение в содержании понятия социального обеспечения. Так, социальная политика СССР 1970-1980-х гг. была направлена на неуклонный рост народонаселения. Поэтому социальное обеспечение в тот период предусматривало выплату пособий многодетным матерям.

Социальная политика современного Российского государства должна быть направлена на социальное обеспечение такого уровня, который закреплен в международных актах, ратифицированных нашей страной.

5. Функции социального обеспечения. Назначение системы социального обеспечения проявляется в его функциях. В правовой литературе выделяют пять основных функций социального обеспечения.

Экономическая функция выражается в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства в целом и отдельных отраслей народного хозяйства, экономическому подъему зон приоритетного развития и т.д.

Политическая функция направлена на сближение социального уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому человеку. Она призвана стабилизировать общественные отношения в сфере социальной защиты населения.

Демографическая функция способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан и т.д.

Социально-реабилитационная функция социального обеспечения связана  с удовлетворением специфических потребностей престарелых и нетрудоспособных граждан. Она выражается в создании условий, благоприятствующих сохранению их правового статуса и охране здоровья всех граждан.

Защитная функция. Именно эту задачу ставит перед собой общество, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, ибо защита их в трудной жизненной ситуации, помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т.д.) являются основным назначением социального обеспечения.

1.2 Предмет права социального обеспечения

Как известно, предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить данную отрасль права от других отраслей.

Право социального обеспечения выделилось в самостоятельную отрасль сравнительно недавно (в середине 70-х годов). До этого времени отношения по социальному обеспечению рассматривались в рамках административного, гражданского, трудового, а также финансового права.

В период образования СССР (1922 г.) и позднее (в 1930-х гг.) социальное обеспечение считалось составной частью права социальной культуры и входило в отрасль административного права.

В 1950-х гг. с появлением нового пенсионного законодательства социальное обеспечение рабочих и служащих стало рассматриваться в рамках предмета трудового права, а социальное обеспечение колхозников – в рамках предмета колхозного (аграрного права).

Впервые вопрос о самостоятельности права социального обеспечения был поднят и обсужден на международном симпозиуме в Праге в 1966 г. Чехословацкие ученые-юристы Я. Клоушек, К. Пинц, И. Томеш, В. Вергайнер в свое докладе обратили внимание на специфику отношений по социальному обеспечению, на особенности приемов и способов их регулирования и пришли к выводу о самостоятельности этой отрасли права. Позиция чехословацких юристов была поддержана В. С. Андреевым, В. В. Караваевым и А. В. Левшиным.

Основоположником советского права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права стал заслуженный деятель науки профессор В. С. Андреев. Он впервые в нашей стране разработал учение о предмете и методе этой правовой отрасли, обосновал систему ее норм, сформулировал принципы социального обеспечения.

Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его емким содержанием. Таким образом, предмет права социального обеспечения составляют на сегодняшний день несколько групп общественных отношений:

1) отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты, субсидии, страховые выплаты);

2) отношения по предоставлению различных социальных услуг (социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение);

3) процедурные и процессуальные отношения, связанные с установлением юридических фактов, а также реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения. Указанные отношения, как правило, предшествуют отношениям, входящим в первые две группы (процедурные), сопутствуют им (процедурные и процессуальные) либо вытекают из них (процессуальные).

Отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме и по предоставлению различных социальных услуг составляют «ядро» предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут.

В систему пенсионных отношений в настоящее время включаются следующие виды пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пенсии отдельным категориям граждан, социальные пенсии.

В системе отношений по обеспечению пособиями выделяют пособия: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам; женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; по случаю рождения ребенка; по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет; на детей до 16 лет; по безработице; на погребение; женам военнослужащих и т.д.

Система отношений по обеспечению компенсационными выплатами включает: компенсации лицам, осуществляющим уход за малолетним ребенком до достижения им возраста 3 лет; компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за лицом, достигшим 80-летнего возраста; инвалидом I группы, престарелым, нуждающимся по заключению врача в постоянном постороннем уходе; компенсационные выплаты неработающим женам (мужьям) военнослужащих, проживающим вместе с супругом (супругой) в местностях, где они не могут трудиться в связи с отсутствием возможности трудоустройства; компенсационные выплаты на питание детей, обучающихся в государственных, муниципальных и общеобразовательных учреждениях, а также в учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования; компенсационные выплаты студентам и аспирантам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям; компенсационные выплаты беженцам и вынужденным переселенцам; компенсационные выплаты лицам, находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы; компенсационные выплаты на детей, находящихся под опекой и попечительством в приемной семье.

В систему отношений, связанных  с предоставлением гражданам различных социальных услуг, входят: отношения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов (стационарное и полустационарное, срочное социальное обслуживание, социальное обслуживание на дому, социально-консультативная помощь, реабилитационные услуги для инвалидов), отношения по социальному обслуживанию семей, имеющих детей, включая содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских учреждениях (детских домах, домах-интернатах и т.д.), обслуживание детей-инвалидов в домах-интернатах для детей-инвалидов, в приемной семье, содержание детей в детских дошкольных учреждениях и т.д.

К отношениям по предоставлению социальных услуг следует отнести и систему льгот, предусмотренных для различных категорий граждан (Герои России, Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы, лица, подвергшиеся воздействию радиации, жертвы политических репрессий, бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами, Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы, ветераны различных категорий и т.д.)

Самостоятельной подгруппой отношений по социальному обеспечению являются медицинская помощь и лечение, включающие профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными.

Отношения по санаторно-курортному обслуживанию и лечению являются подгруппой отношений по медицинской помощи. Они предполагают обеспечение граждан путевками для санаторно-курортного лечения бесплатно либо на льготных основаниях (со скидкой).

В систему отношений по медицинской помощи включается лекарственная помощь, предоставляемая бесплатно либо со скидкой для отдельных категорий граждан.

 Процедурные отношения включают две самостоятельные подгруппы:

1) отношения по установлению юридических фактов, наличие которых необходимо для возникновения материальных отношений (в денежной форме либо по предоставлению услуг). К таковым относятся: факт инвалидности, факт признания гражданина безвестно отсутствующим, факт участия в ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т.д.;

2) отношения, связанные с представлением гражданина к какому-либо виду социального обеспечения либо с принятием компетентным органом решения о применении правовой нормы (предоставлении протезно-ортопедических изделий, назначении пенсии, пособия и т.д.).

Процессуальные отношения возникают в связи с защитой гражданином своего права на тот или иной вид социального обеспечения (например, в случае отказа в назначении какой-либо пенсии, пособия, социальной услуги) путем обращения в вышестоящий орган социальной защиты или в суд.

Предмет науки права социального обеспечения (как и любой правовой науки) шире предмета отрасли, поскольку включает дополнительно знания о предмете, мет оде, принципах правового регулирования, правоотношениях, истории развития отрасли, путях ее дальнейшего совершенствования и развития; изучает развитие права социального обеспечения в зарубежных странах и т.д.

1.3 Метод права социального обеспечения

В науке права социального обеспечения вопрос о методе правового регулирования общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, относится к числу наиболее дискуссионных.

Р.И. Иванова справедливо рассматривает метод как совокупность специфических нормативных средств воздействия, «создающих скелет юридического режима отрасли». М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова соглашаются с этим мнением, однако определяют метод права социального обеспечения как совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность, по их мнению, охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и  приемы, специфичные для данной отрасли.

Впервые в юридической литературе к исследованию метода правового регулирования права социального обеспечения обратился В.С. Андреев. Им выделено три признака, позволяющие в совокупности характеризовать специфику метода этой отрасли права:

1) метод связывается с особенностью предмета регулирования, все входящие в него элементы имеют алиментарный характер, причем предоставлять обеспечение обязано государство в лице его органов управления;

2) одним из субъектов отношений выступает гражданин или семья, а другим – органы государства.

3) посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнований на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживание и лечение.

По мнению М. И. Полупанова, метод данной отрасли — это метод государственного предоставления, главной отличительной чертой которого является безвозмездное, безэквивалентное предоставление гражданам различного рода материальных благ алиментарного характера из государственных источников и средств кооперативных и общественных организаций, а также предоставление им в этой связи определенных прав и гарантий.

По существу, на такой же позиции стоит и Р. И. Иванова. По ее мнению, основным методом права социального обеспечения является социальная алиментация (алиментарность). Под социальной алиментацией следует понимать способ предоставления материального обеспечения и социальных услуг за счет государственных внебюджетных фондов социального назначения или части государственного бюджета на справедливой основе бесплатно, независимо от трудовой деятельности и уплаты страховых взносов, безэквивалентно, но с учетом трудового (страхового) стажа либо возмездно и неэквивалентно, как правило, на договорной основе.

Разработкой проблемы метода права социального обеспечения занимался также В. Ш. Шайхатдинов. Применительно к советскому периоду он относил к основным чертам метода следующие: своеобразие положения управомоченной и обязанной сторон; безвозмездный характер предоставления имущественных благ; своеобразие фактического состава как основания возникновения правоотношений; наличие льготных режимов обеспечения; отсутствие локального регулирования; невозможность изменения содержания правоотношений по соглашению сторон; своеобразие санкций; отсутствие рекомендательных норм; ограниченность применения запретов.

Некоторые из этих черт сохраняют свою актуальность и сегодня, а некоторые утратили свое значение в силу новаций, произошедших в правовом регулировании в целом и в праве социального обеспечения в частности (например, отсутствие локального регулирования, отсутствие рекомендательных норм).

Наиболее противоречивой представляется позиция Е.Е. Мачульской, разделяющей ранее высказанную точку зрения о том, что метод данной отрасли - это «метод социально-алиментарных притязаний (требований) и предоставлений». Противоречивость позиции состоит в том, что, с одной стороны, признается, что на современном этапе принципиально изменился порядок финансирования расходов на социальное обеспечение, поскольку на наемных работников и на некоторые другие категории занятых граждан возложены юридические обязанности по уплате страховых взносов, и появились возможности использования договорной формы реализации прав граждан в сфере социального обеспечения, а с другой - доказывается использование законодателем метода «социальной алиментации». При этом автор убежден, что в новых социально-экономических условиях изменился лишь характер «социальной алиментации», в связи с чем дается ее новое определение. По мнению Е.Е. Мачульской, социальную алиментацию сегодня можно определить как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для получателя, безэквивалентно, но нормировано с учетом трудового (страхового) стажа, или возмездно-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе. В то же время автор пытается раскрыть и другие специфические для отрасли приемы регулирования. В частности, указывается, что управомоченной стороной всегда выступает физическое лицо (или семья), а обязанной - государственный орган; право выбора вида обеспечения из нескольких возможных предоставлено только физическому лицу; права и обязанности сторон определены законом и не могут быть изменены по их соглашению; возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению обусловлены сложным юридическим составом; к субъектам этих отношений - физическим лицам применяются лишь правоограничительные санкции; применяется административный и судебный порядок защиты нарушенного права; сочетаются централизованный и локальный способ установления прав и обязанностей субъектов.

Данная точка зрения нашла отражение в работе  Г.Д. Долженковой. По ее мнению отличительными признаками метода права социального обеспечения являются:

- сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов;

- отсутствие договорной основы при регулировании большинства отношений по социальному обеспечению, хотя в настоящее время некоторые виды услуг могут оказываться в соответствии с договорами (например, по договору обязательного медицинского страхования);

- определение всех прав и обязанностей субъектов данных отношений законом и невозможность изменения их по соглашению сторон;

- применение специфических санкций к правонарушителям и способов защиты нарушенного права (как в административном, так и в судебном порядке).

Некоторые специалисты в этой области правоотношений выделяют и другие признаки метода права социального обеспечения.

Итак, метод права социального обеспечения - это совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.

К общеправовым приемам правового регулирования относятся императивное и диспозитивное регулирование. Императивное регулирование выражается формулой: «все, что не разрешено, - запрещено», диспозитивное формулой «все, что не запрещено - разрешено». В первом случае регулирование осуществляется посредством предписания, а во втором - дозволения.

В правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан применяются оба приема.

Распределительный характер отношений, регулируемых данной отраслью, предопределяет, на наш взгляд, общеправовой, императивный способ регулирования - предписание поступать при распределении совокупного общественного продукта только так, как это предусматривается нормами права; предоставлять только те виды обеспечения, на которые у гражданина возникло право. Перечень социальных рисков, при наступлении которых такое право возникает, жестко определен законодателем и расширительному толкованию не подлежит. Уровень обеспечения и объем материальных благ, предоставляемых в порядке социального обеспечения, строго нормирован и не может быть ни понижен, ни повышен. Другими словами, содержание правоотношений по материальному обеспечению граждан и их социальному обслуживанию в порядке социального обеспечения за счет средств централизованных финансовых источников определяется императивным путем. Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе.

В то же время наряду с императивным методом используется и диспозитивный, пределы которого существенно ограничены. При этом применение диспозитивного метода в форме дозволения в праве социального обеспечения имеет свои особенности, поскольку дозволение адресуется не обоим субъектам правоотношения, а лишь одному из них - гражданину. Это касается реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, выбора наиболее выгодного для человека варианта обеспечения и др.

Таким образом, в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению граждан применяется императивно-диспозитивный метод, выражающийся в сочетании предписания с дозволением. Такой метод применяется при формировании прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения в централизованном порядке на федеральном уровне.

Однако федеральный уровень централизованного регулирования отношений по социальному обеспечению может также дополняться межотраслевым и отраслевым регулированием. В условиях рыночной экономики появляется необходимость в использовании наряду с традиционными новых способов воздействия на общественные отношения. К их числу следует отнести новые для системы права источники - социально-партнерские соглашения. Их регулятивное значение очевидно, поскольку они закрепляют соответствующие условия труда и социального обеспечения работников отрасли (нескольких отраслей), профессии, устанавливая их более высокий уровень по сравнению с федеральным.

Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов РФ. Управление собственностью субъекта Федерации предполагает также финансирование за счет его средств дополнительных мер социальной защиты населения, в том числе и в порядке социального обеспечения на основании региональных программ. Следовательно, граждане, проживающие на территории того или иного субъекта РФ, могут наделяться дополнительными правами, реализуемыми уже за счет собственных источников данного субъекта. В этом случае возникающие общественные отношения по своему характеру также являются распределительными, однако нормирование меры потребления осуществляется на уровне субъекта Федерации.

Муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения - еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное регулирование.

Следовательно, можно сделать вывод, что одним из приемов регулирования отношений в сфере социального обеспечения (как и в иных социальных сферах) является сочетание централизованного регулирования с региональным и муниципальным.

Поскольку данные отношения по своему характеру являются распределительными, на каждом из уровней правового регулирования осуществляется жесткое нормирование видов, условий и объемов обеспечения, т.е. регулирование пронизано императивным методом, при этом предписание как форма выражения этого метода адресовано органам, осуществляющим социальное обеспечение, а по отношению к гражданам регулирование допускает и дозволение. В последнее время дозволение как проявление диспозитивного метода в очень ограниченных пределах используется законодателем и по отношению к органам, осуществляющим социальное обеспечение. Так, эти органы могут определить конкретный вид государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ.

Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях - это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное - разграничением собственности.

Большое значение на современном этапе приобретает также локальное регулирование, которое осуществляется на уровне конкретной организации. Локальные акты признаются источниками трудового права и права социального обеспечения, поскольку закрепляют дополнительные меры социальной защиты работника в случае нетрудоспособности, ухода на пенсию, наличия детей в его семье и т. д. Законодатель создает правовые возможности для локального регулирования, и по мере экономической стабилизации в обществе границы такого регулирования будут непрерывно расширяться. Следовательно, локальное регулирование органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним новым приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи.

С общеправовыми и межотраслевыми приемами регулирования неразрывно связаны и специфические для данной отрасли способы регулирования.

Отраслевая специфика обнаруживается в характере оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению граждан. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками. К ним относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, трудовое увечье, старость, безработица и т.д. Особыми основаниями законодатель признает материнство, отцовство и детство. Во-вторых, отраслевая специфика заключается в том, что эти отношения не могут возникать ни на основе договора их субъектов (как в трудовом праве), ни на основе предписания компетентного органа (как в административном праве). Для их возникновения необходимы юридические составы, в которые включаются наряду с рассмотренными выше специфическими юридическими фактами и волеизъявление гражданина, и решение компетентного органа о применении нормы права. Причем, если гражданин обладает правом на волеизъявление, то орган, осуществляющий социальное обеспечение, несет юридическую обязанность принять в связи с его волеизъявлением соответствующее решение (положительное или отрицательное) строго в соответствии с нормами законодательства. Отсутствие у данного органа права на усмотренческое решение еще раз доказывает использование императивного метода как общего метода правового регулирования данного комплекса общественных отношений.

Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения. Их правовое положение характеризуется тем, что законодатель, с одной стороны, не наделил их равенством, а с другой — не ввел для них элементов подчиненности. Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется еще одна специфическая черта правового регулирования рассматриваемых отношений: имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности - это в основном обязанности не материального, а процедурного либо процессуального характера (обратиться в установленном порядке, представить необходимые документы и т.д.). Обязывающие нормы адресуются второй стороне - органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязанности.

Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права граждан, а точнее, они связаны с отсутствием особого правового механизма для такой защиты. Граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.

По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, пособием на погребение работника рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако это скорее исключение из общего правила.

И наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции; за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.

Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так, работник, нарушивший режим, установленный для него врачом, может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности со дня допущенного нарушения и на определенный срок. Правоограничивающие санкции могут быть применены к лицу, признанному безработным, если он не выполняет своих обязанностей, в виде уменьшения размера пособия по безработице либо приостановления его выплаты на определенный срок. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину - субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.

Что касается санкций, применяемых к другому субъекту - органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает главным образом тогда, когда гражданином недополучены денежные выплаты по системе социального обеспечения.

Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: императивно-диспозитивное регулирование; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; недопустимость, как правило, договорного регулирования; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; применение правовосстановительных и правоограничивающих санкций.

1.4 Система права социального обеспечения

Право социального обеспечения представляет собой самостоятельное, относительно обособленное и цельное правовое образование, регулирующее указанный круг специфических общественных отношений на основе определенных принципов и своеобразным методом правового регулирования.

Систему отрасли права социального обеспечения составляет совокупность норм, институтов и подинститутов, входящих  в такое правовое образование. В структуре нормативных актов, регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению, различают правовые нормы:

- определяющие содержание указанных отношений в составе всех их элементов (Общая часть);

- регламентирующие отдельные виды (элементы) этих отношений (Особенная часть).

Внутренней структурной дифференциацией каждой правовой отрасли российского права является деление этой отрасли на ряд правовых институтов.

В науке «правовой институт» определяется как законодательно обоснованный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности общественных отношений или ее сторон. И если отрасль права регулирует при помощи особого метода всю совокупность качественно однородных общественных отношений путем специфических приемов и способов их юридического опосредования, то правовой институт призван детально урегулировать при помощи тех же приемов и способов лишь конкретное общественное отношение, входящее во всю совокупность указанных качественно однородных общественных отношений права социального обеспечения. Именно поэтому правовой институт однороден по своему фактическому содержанию. Для него характерно, что нормы права, образующие его, выступают как единый комплекс, цельная система, относительно обособленный «блок» в совокупности с другими институтами, составляющими нормативный механизм отрасли.

В соответствии с положениями теории права Общая часть охватывает положения и нормы, относящиеся ко всем отношениям по социальному обеспечению, и состоит из общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде отражают специфику данной отрасли и являются основополагающими для всех общественных отношений, входящих в предмет отрасли.

Общая часть права социального обеспечения находится сегодня в стадии формирования. В современной литературе нет единого подхода к определению ее структуры и содержания общей части.

Считается, что к общей части относятся такие институты, как субъекты права социального обеспечения, основания обеспечения, его виды, а также принципы права социального обеспечения.

В структуре Особенной части права социального обеспечения сформировался сегодня достаточно устойчивый комплекс самостоятельных институтов: трудового стажа, пенсионного обеспечения, пособий и компенсационных выплат, обеспечения по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, социального обслуживания, медицинской помощи и лечения, по установлению юридических фактов, по разрешению жалоб и споров, юридической ответственности.

При этом институты пенсионного обеспечения, пособий и компенсационных выплат, социального обслуживания, а также медицинской помощи и лечения считаются комплексными, состоящими из нескольких подинститутов. Так, институт пенсий делится на подинституты: пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии.

В системе отношений по обеспечению пособиями выделяют пособия: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам; женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; по случаю рождения ребенка; по уходу за ребенком до полутора лет; на детей до 16 лет; по безработице; на погребение; а также иные виды пособий.

Система отношений по обеспечению компенсационными выплатами включает компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за лицом, достигшим 80-летнего возраста, инвалидом I группы, престарелым, нуждающимся по заключению врача в постоянном постороннем уходе; компенсационные выплаты беженцам и вынужденным переселенцам; компенсационные выплаты лицам, находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы; компенсационные выплаты на детей, находящихся под опекой и попечительством в приемной семье и др.

В систему отношений, связанных с предоставлением гражданам различных социальных услуг, входят: отношения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов (стационарное и полустационарное, срочное социальное обслуживание, обслуживание на дому, реабилитационные услуги для инвалидов).

Отношения по социальному обслуживанию семей, имеющих детей, включают содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских учреждениях (детских домах, домах-интернатах и т. д.), обслуживание детей-инвалидов в домах-интернатах для детей-инвалидов, содержание детей в детских дошкольных учреждениях.

Самостоятельной подгруппой отношений по социальному обслуживанию являются медицинская помощь и лечение, включающая профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными.

Отношения по санаторно-курортному обслуживанию и лечению являются самостоятельной подгруппой отношений по социальному обслуживанию. Они предполагают обеспечение граждан путевками для санаторно-курортного лечения бесплатно либо на льготных основаниях (со скидкой).

Каждый из указанных выше институтов имеет свой обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности общественных отношений.

Разделение каждого из институтов права социального обеспечения на его внутренние составляющие (т.е. приведение их в систему) должно происходить на основе соответствующей системы Классификатора правовых актов, одобренного Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511. Классификатор закрепляет законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении в качестве самостоятельной правовой системы (070.000.000).

Отдельным блоком в ней (в подразделе 070.080.000) выделено законодательство о социальном обслуживании, состоящее из следующих групп норм:

- общие положения;

- социальное обслуживание в государственных учреждениях;

- социальное обслуживание на дому;

- реабилитация (социальная, медицинская и др.);

- ритуальные услуги;

- иные виды и формы социального обслуживания;

- негосударственное социальное обслуживание.

Вопросы для самоконтроля

1. Понятие социального обеспечения и его виды.

2. Основные функции социального обеспечения.

3. Особенности метода права социального обеспечения.

4. Система права социального обеспечения как отрасли права и его структура.

5. Принципы права социального обеспечения.